觀點(diǎn)：對(duì)《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》的十四條評(píng)估
2014-05-14 08:02:00 作者：陳功 來源：新浪 瀏覽次數(shù)：
這是一個(gè)攸關(guān)中國(guó)城市命運(yùn)的重大規(guī)劃。在中國(guó)經(jīng)濟(jì)換擋期，城市如何發(fā)展，政府怎樣運(yùn)作，都要從這一規(guī)劃中獲得明確的方向感。同時(shí)，這也是一個(gè)與我們每個(gè)人的利益密切相關(guān)的規(guī)劃，亮點(diǎn)不少，缺憾多多，需要深度解讀、認(rèn)真評(píng)估。
一部規(guī)劃里的城市與中國(guó)
《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》在千呼萬喚之下終于推出了。這是一個(gè)重要的、攸關(guān)中國(guó)未來城市命運(yùn)的重大規(guī)劃，值得大家關(guān)注。如果回想一下我們就可發(fā)現(xiàn)，地方政府、市場(chǎng)、開發(fā)商和相關(guān)媒體都非常關(guān)心新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的推出。關(guān)鍵在于這個(gè)規(guī)劃與大家的利益密切相關(guān)。中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)正處于一個(gè)關(guān)鍵的轉(zhuǎn)折期，在這樣的轉(zhuǎn)折時(shí)刻，城市的未來發(fā)展，城市的未來建設(shè)，怎樣定位、怎樣運(yùn)作，都要從國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃中獲得明確的方向感。
不久以前曾經(jīng)傳出國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的幾個(gè)早期不同版本，大家可以看到，每一個(gè)版本的推出，都導(dǎo)致輿論大噪，專家學(xué)者紛紛發(fā)言，媒體高熱度炒作。過去那個(gè)所謂“兩萬村鎮(zhèn)為建設(shè)重點(diǎn)”的“城鎮(zhèn)化規(guī)劃”被披露之后，立刻就有幾十個(gè)地方政府紛紛上報(bào)各自的城鎮(zhèn)規(guī)劃方案，以便爭(zhēng)取投資，動(dòng)作非常之快，投資規(guī)模都相當(dāng)驚人。
這表明，城鎮(zhèn)化規(guī)劃（下稱規(guī)劃）牽一發(fā)、動(dòng)全身，是那種上面一動(dòng)，下面都會(huì)緊跟的重大的方向性規(guī)劃。大家都期待這個(gè)規(guī)劃對(duì)自己有利。開發(fā)商有自己的期待，他們當(dāng)然期待這個(gè)市場(chǎng)蓬勃發(fā)展，房地產(chǎn)價(jià)格繼續(xù)上漲。地方政府也有自己明確的期待，它們期待的是土地經(jīng)濟(jì)能夠持續(xù)下去，因?yàn)橥恋亟?jīng)濟(jì)如果出現(xiàn)某種改變的話，那么地方財(cái)政就有可能出現(xiàn)大問題，就意味著它們的財(cái)政收入可能出問題。這種高度依賴土地經(jīng)濟(jì)的地方財(cái)政模式在中國(guó)是一種普遍現(xiàn)象。
中國(guó)的學(xué)界也是與此緊密相關(guān)的，因?yàn)榇髮W(xué)和研究機(jī)構(gòu)的很多項(xiàng)目來源是地方政府，它們也有賴于地方經(jīng)濟(jì)的活力，城市化有進(jìn)展，才有項(xiàng)目可做，才有人愿意拿錢出來讓它們做這種項(xiàng)目。還有就是媒體，這個(gè)圈層也與此緊密相關(guān)，失去一個(gè)大家所關(guān)注的主題，對(duì)它們來說絕對(duì)不是一個(gè)好事情。
國(guó)際市場(chǎng)、國(guó)外媒體也非常關(guān)注中國(guó)國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃。一旦中國(guó)經(jīng)濟(jì)增速下降，城市化不能持續(xù)下去，將對(duì)世界經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生重大的影響。
下面是我個(gè)人對(duì)國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃做出的評(píng)估、分析和解讀。
第一，國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的時(shí)間周期非常值得注意
國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的時(shí)段是從2014年到2020年。以6年為一個(gè)規(guī)劃時(shí)段，這是非常特別的。它比國(guó)家總體規(guī)劃的時(shí)段要短，一般國(guó)家總體規(guī)劃時(shí)段要超過6年，如10年、20年等等。6年這樣一個(gè)時(shí)段，有一些意味深長(zhǎng)，這意味著規(guī)劃制定過程中所討論、所爭(zhēng)論的一些問題，可能并未達(dá)成共識(shí)，并沒有得到妥善的解決。或者說政策的決策者還沒有那樣自信，認(rèn)為這樣的一個(gè)國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃可以被執(zhí)行更長(zhǎng)的時(shí)間，可以作為一個(gè)有法律地位的、在長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)有效的、方向明晰的一個(gè)國(guó)家戰(zhàn)略去執(zhí)行和落實(shí)。
我認(rèn)為，這種自信的缺乏，表明這個(gè)國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的某種臨時(shí)性質(zhì)，這是讓人質(zhì)疑的第一個(gè)地方。一項(xiàng)政策的決定者如果對(duì)政策本身缺乏自信的話，那么就會(huì)嚴(yán)重影響決策的執(zhí)行力度，很多問題的設(shè)計(jì)、落地，可能需要很長(zhǎng)的執(zhí)行周期。而在落地之前，這個(gè)國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃就可能已經(jīng)出現(xiàn)了若干調(diào)整，甚至也不排除被放棄的可能。
這是我們需要看到、需要評(píng)估的第一個(gè)問題，是由規(guī)劃時(shí)段而引起的一個(gè)推測(cè)。
實(shí)際上，我在細(xì)細(xì)研究了國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃之后，感覺在內(nèi)容上還存在著一些缺陷，方向、概念上存在一些明顯的矛盾。由此，我個(gè)人認(rèn)為這個(gè)規(guī)劃的真正落地和執(zhí)行，很可能是部分到位，部分不到位；部分得到突出，部分甚至就無聲無息了。整體看，甚至有到不了五六年時(shí)間的危險(xiǎn)。它確實(shí)不是一個(gè)令人有著長(zhǎng)期期待的、具有顯著系統(tǒng)性思想的規(guī)劃。這對(duì)于我們討論、理解整個(gè)國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，認(rèn)識(shí)規(guī)劃的精神和方向，非常重要。
第二，“智慧城市”意味著花大錢的城鎮(zhèn)化
有一些時(shí)髦的觀點(diǎn)第一次被引入這個(gè)規(guī)劃當(dāng)中，比如說智慧城市。智慧城市現(xiàn)在是媒體高度關(guān)注的一個(gè)方向，也是包括IBM[微博]公司在內(nèi)的具有時(shí)尚科技風(fēng)格的商業(yè)機(jī)構(gòu)、公司所關(guān)心的問題。智慧城市、大數(shù)據(jù)這些方面的建設(shè)，為人們提供了很多的想象，使人們產(chǎn)生了很高的期待。問題是，在這些期待和想象背后，有一個(gè)經(jīng)常被人們忽視的問題，就是大投資。這類時(shí)髦概念的水位越高，被拔高的程度越大，意味著規(guī)劃實(shí)施的投資量也越高、越大。我有一個(gè)擔(dān)心，這將會(huì)是一份非常昂貴的規(guī)劃，但不一定會(huì)產(chǎn)生很高的效益回報(bào)。做城市研究的人都了解，智慧城市也好，大數(shù)據(jù)也罷，它與城市的關(guān)系并不是非常明確的，并沒有清晰可見的輪廓，要說是科技?jí)粝耄赡芨F(xiàn)實(shí)一些，為此投入大量資金和資本，顯然存在冒險(xiǎn)性，這是我說這是一份昂貴的規(guī)劃的原因。
實(shí)際上，我們對(duì)“智慧城市”的理解存在很大的出入。如果我們從真正意義上的“智慧城市”，或者從原始的“智慧城市”概念出發(fā)去理解城市的建設(shè)和城市的投資，我們將會(huì)在很高水平上得出“智慧城市”的一些結(jié)論，那會(huì)是一個(gè)花大錢的事情，城市建設(shè)的投資和城市運(yùn)營(yíng)的回報(bào)都有疑問。但如果我們僅從城市的信息化水平去看所謂“智慧城市”的提法，那么就會(huì)得出另外的結(jié)論了。因?yàn)槌鞘械男畔⒒ㄔO(shè)已經(jīng)是一個(gè)世界流行的普通概念了，涉及到寬帶、電話、電信系統(tǒng)、交換機(jī)數(shù)量、電話擁有量等諸如此類的建設(shè)，這些早已被納入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的范疇內(nèi)，并非是很新的概念。
究竟從何種意義上去理解“智慧城市”，我們?cè)谝?guī)劃中還沒有看到非常明確的闡述。從感覺上來講，“智慧城市”這個(gè)概念在規(guī)劃中依然是跨界的。一方面涉及到很多的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，比如說信息化工程，另外一方面又提出了很高的目標(biāo)，比如說公共服務(wù)，比如說產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)代化，以及社會(huì)治理方面與“智慧城市”相關(guān)的一些提法。這些提法的目標(biāo)是相當(dāng)高的，相當(dāng)于原始意義上的智慧城市建設(shè)。如何尋求兩者之間的平衡關(guān)系，從而清晰地為城市信息化建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)定位，關(guān)系到地方政府采取怎樣的對(duì)應(yīng)性建設(shè)措施，以確保這些概念的落地。這是一個(gè)涉及到巨量投資的重大問題，并非僅是概念爭(zhēng)議。
第三，城鎮(zhèn)化與現(xiàn)代化的關(guān)系問題
接下來講的這個(gè)問題，與城市化的發(fā)展階段有密切關(guān)系。一般來說城市化是社會(huì)現(xiàn)代化的一個(gè)發(fā)展階段。第一個(gè)階段是農(nóng)業(yè)社會(huì)，第二個(gè)階段涉及到農(nóng)民進(jìn)城的問題，也就是大家所熟悉的城鎮(zhèn)化的過程，第三個(gè)階段就是向知識(shí)化發(fā)展的過程。社會(huì)不同的發(fā)展階段，可以清晰地告訴城市居民、城市的建設(shè)者，未來應(yīng)該是一個(gè)怎樣的發(fā)展方向。就目前來看，這份規(guī)劃的重點(diǎn)還是放在城鎮(zhèn)化本身，并沒有在現(xiàn)代化的路徑上去展示城鎮(zhèn)化發(fā)展的價(jià)值和必要性。這樣一來，就會(huì)存在一些明顯的問題，也與城市的發(fā)展效率有很大關(guān)系。因?yàn)槿绻阒牢磥淼陌l(fā)展方向是知識(shí)經(jīng)濟(jì)，城市會(huì)從城市化階段最終過渡到知識(shí)社會(huì)這樣的階段，那么有些項(xiàng)目的取舍就有明顯的改變。在規(guī)劃中雖然提到了“城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路”，但也僅此而已。在這種就城市化而論城市化的情況下，很有可能把大家的視野局限到比較小的框架里，它未來的建設(shè)成效就會(huì)出現(xiàn)某種折扣。
在這份規(guī)劃中，有大量的筆墨涉及到內(nèi)需問題。不過就所要表達(dá)的核心內(nèi)容來看，還是城鎮(zhèn)化是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的手段，只是更加委婉而已。比如表達(dá)為：內(nèi)需是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力，擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力在于城鎮(zhèn)化。在這種邏輯前提下，城鎮(zhèn)化還是被強(qiáng)調(diào)成了刺激和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的手段，只不過強(qiáng)調(diào)的詞是“內(nèi)需”。從這個(gè)角度來看，此規(guī)劃雖然在城鎮(zhèn)化推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方面著墨并不多，但這種被廣遭質(zhì)疑的觀點(diǎn)的影響力依舊在這份規(guī)劃中有所表現(xiàn)，而且在相當(dāng)程度上被加以強(qiáng)調(diào)。
這種情況的出現(xiàn)可能反映了一些現(xiàn)實(shí)問題，也就是現(xiàn)有的結(jié)構(gòu)性缺陷。比如說土地經(jīng)濟(jì)、土地財(cái)政、房地產(chǎn)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的支撐性作用是很現(xiàn)實(shí)的。在這種情況下，在不能發(fā)生明顯改變的情況下，做出這樣的強(qiáng)調(diào)和表述是可以被理解的。
第四，對(duì)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展區(qū)間的表述存在問題
這樣“可理解的問題”還有不少，有一些技術(shù)性的表達(dá)，也表現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)學(xué)家的意見在這份規(guī)劃中具有莫名其妙的支配性影響。比如下面這句，“我國(guó)城鎮(zhèn)化率處于30%～70%的快速發(fā)展區(qū)間”，這樣的規(guī)劃闡述就有一些問題。它的另一個(gè)結(jié)論也有問題，如果在這個(gè)階段沿用粗放的方式搞城鎮(zhèn)化，那么就有可能落入“中等收入陷阱”。“中等收入陷阱”是經(jīng)濟(jì)學(xué)的一個(gè)典型概念，這種表述本身一方面表現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)學(xué)家對(duì)城市化有很強(qiáng)的影響力，另外一方面又表現(xiàn)的不很專業(yè)。因?yàn)樵诔鞘醒芯款I(lǐng)域當(dāng)中，要表達(dá)同樣的意思并非是“中等收入陷阱”，所謂“中等收入陷阱”對(duì)于城市而言，顯得過于簡(jiǎn)單了。比如環(huán)境惡化、產(chǎn)業(yè)升級(jí)緩慢、社會(huì)矛盾增多，戰(zhàn)略規(guī)劃的語言表現(xiàn)應(yīng)該是“50%城市化率的風(fēng)險(xiǎn)警戒線”。“中等收入陷阱”所概括的問題并不全面，并未涉及到社會(huì)發(fā)展的方方面面。此外，城鎮(zhèn)化率正處于30%～70%的快速發(fā)展區(qū)間，這個(gè)數(shù)據(jù)的提法也存在很大的可討論余地。這個(gè)范圍太大了，如果稍理性的去表述這個(gè)問題的話，我認(rèn)為30%～50%的城市化率是快速發(fā)展區(qū)間，50%～70%這樣的城市化率，就已經(jīng)處于一種調(diào)節(jié)狀態(tài)下的發(fā)展區(qū)間，它已經(jīng)不是快速發(fā)展區(qū)間了。當(dāng)然對(duì)此可能不同的學(xué)者都會(huì)有各自的判斷。對(duì)于我個(gè)人來說，我是不相信到了60%以后的城市化率還可以用很高的速度推進(jìn)，用政策來“變戲法”也許是可能的，真正的城市化是不太可能的。我過去反復(fù)講過，真正的城市化，要三代人才能實(shí)現(xiàn)。
城市化率在過了50%以后，問題很多，會(huì)集中體現(xiàn)。一個(gè)社會(huì)在一段時(shí)間高速增長(zhǎng)之后，一定需要調(diào)整和修整，從顯性的外部增長(zhǎng)，轉(zhuǎn)向“內(nèi)增長(zhǎng)”，如發(fā)達(dá)國(guó)家那樣，城市化率達(dá)到一定水平之后，很少出現(xiàn)5%以上的增長(zhǎng)速度。規(guī)劃中預(yù)估的高速發(fā)展區(qū)間，顯然會(huì)對(duì)未來人們的投資和地方政府各種各樣的規(guī)劃產(chǎn)生重大的影響。過于樂觀的表述所影響的資本規(guī)模一定是相當(dāng)驚人的。如果過于樂觀的看待這個(gè)問題，有可能產(chǎn)生的一個(gè)嚴(yán)重后果，就是導(dǎo)致地方政府各種規(guī)劃的修改和修訂同樣也是超級(jí)樂觀的。“樂觀”支持了“樂觀”，導(dǎo)致一種盲目的結(jié)果，導(dǎo)致城市化率的“大躍進(jìn)”，追求表面的數(shù)字好看。實(shí)際做不到呢？或是老百姓不服氣呢？結(jié)果不理想怎么辦呢？當(dāng)然只好還是不停的修正規(guī)劃，繼續(xù)改來改去的。如果我是地方政府官員，我會(huì)采取相對(duì)保守的態(tài)度，理性看待這個(gè)區(qū)間。
第五，指導(dǎo)思想方面的重要提法有重大突破
值得注意的是，這份國(guó)家級(jí)的規(guī)劃在指導(dǎo)思想方面有一些明確的提法：第一，以人的城鎮(zhèn)化為核心；第二，以城市群為主體形態(tài)；第三，以綜合承載能力為支撐；第四，以體制創(chuàng)新為保障。我認(rèn)為這四個(gè)方面的提法是有創(chuàng)新意義的，與以往相比是一種理論上的重大突破。規(guī)劃中最精華的部分，就體現(xiàn)在這四個(gè)概念之上。
比如“以綜合承載能力作為支撐”。過去地方政府對(duì)城市綜合承載能力也是關(guān)注的，但重視程度明顯不夠，過高評(píng)估綜合承載力是普遍的現(xiàn)象。比如很多城市提出要建3000萬人口的城市，有的甚至提出要建4000萬人口的超級(jí)城市，這就表現(xiàn)出了對(duì)城市綜合承載力判斷上的嚴(yán)重偏差。有趣的是，這種規(guī)劃也是經(jīng)過專家審核的，有的甚至就是出自中規(guī)院專家之手。現(xiàn)在這份國(guó)家級(jí)規(guī)劃顯然是用比較理性、比較客觀的態(tài)度去看待這些問題，這讓我們對(duì)未來的發(fā)展增添了若干信心。
“體制創(chuàng)新為保障”也是令人贊賞的一個(gè)提法。這等于承認(rèn)了以往城市管理體制、城市運(yùn)營(yíng)體制、城市發(fā)展體制、城市開發(fā)體制還是存在種種問題和明顯缺陷的。今后的關(guān)鍵，就在于落實(shí)。在落實(shí)這個(gè)環(huán)節(jié)上實(shí)際并不令人樂觀，因?yàn)橐呀?jīng)習(xí)慣于一種發(fā)展模式的官員隊(duì)伍和社會(huì)群體，讓他們轉(zhuǎn)向另外一個(gè)軌道，轉(zhuǎn)向體制創(chuàng)新，轉(zhuǎn)向環(huán)境保護(hù)，轉(zhuǎn)向以人為本，不僅僅是視野和觀念上的調(diào)整，還涉及到社會(huì)重大利益的重組，要做更多、更艱苦的工作，很不容易。這個(gè)指導(dǎo)思想能否落地，能否得到順利的實(shí)現(xiàn)，還有待觀察。
這一規(guī)劃針對(duì)制度安排也做了一些強(qiáng)調(diào)，這也是規(guī)劃的重要亮點(diǎn)。其中值得大家關(guān)注的是“分類指導(dǎo)”，這就開了一個(gè)口子，允許地方政府“因地制宜”。這樣的表述和這些內(nèi)容，放在指導(dǎo)思想的環(huán)節(jié)，就意味著一種戰(zhàn)略上的改變。過去宏觀調(diào)控也好，市場(chǎng)調(diào)控也好，基本上都是采用“一刀切”的方式，受到大家的批判。這種表面上有助于行政效率發(fā)揮的方式和手段，毫無疑問會(huì)出現(xiàn)顧此失彼的狀況，并未考慮到地方的發(fā)展實(shí)情以及發(fā)展階段的問題，所以一定會(huì)造成效率的損失，造成發(fā)展的障礙。現(xiàn)在提出“分類指導(dǎo)”、“因地制宜”這種重大的指導(dǎo)思想，意味著過去所推出的一系列的宏觀調(diào)控措施、房地產(chǎn)市場(chǎng)措施可能會(huì)因此產(chǎn)生改變。我相信這種改變對(duì)市場(chǎng)的健康成長(zhǎng)有積極意義。過去房地產(chǎn)開發(fā)商很擔(dān)心，一些產(chǎn)業(yè)很擔(dān)心，如果就這一國(guó)家級(jí)規(guī)劃的這種指導(dǎo)思想來看，我認(rèn)為可以更樂觀的看待未來的發(fā)展前景。
第六，實(shí)現(xiàn)1億人轉(zhuǎn)型落戶是一個(gè)巨大挑戰(zhàn)
“發(fā)展目標(biāo)”在規(guī)劃中是作為一個(gè)獨(dú)立的章節(jié)來表現(xiàn)的。在發(fā)展目標(biāo)這個(gè)方面，大家要注意城鎮(zhèn)化率的指標(biāo)被分解為了兩個(gè)具體的指標(biāo)。第一個(gè)指標(biāo)，常住人口城鎮(zhèn)化率；第二個(gè)指標(biāo)，戶籍人口城鎮(zhèn)化率。以往總有“數(shù)據(jù)愛好者”爭(zhēng)議說城鎮(zhèn)化率的數(shù)據(jù)并不準(zhǔn)確，如果按戶籍人口來統(tǒng)計(jì)就有種種的問題云云，而新規(guī)劃中，把這個(gè)指標(biāo)分為了單獨(dú)兩個(gè)指標(biāo)來表述，常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到45%左右，注意這是2020年以前要實(shí)現(xiàn)的增長(zhǎng)目標(biāo)。這樣做，就化解了以往的爭(zhēng)議，也是比較客觀的。
不過，從具體情況來看，這兩個(gè)指標(biāo)都是不低的。60%的常住人口城鎮(zhèn)化率意味著還有比較大的空間，因?yàn)楝F(xiàn)在只有52%的常住人口城鎮(zhèn)化率，達(dá)到60%的目標(biāo)還有8%的空間。從戶籍人口城鎮(zhèn)化率來看也差不多，甚至還有可能更高，這意味著需要一億多的農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移為城鎮(zhèn)人口，就是說還有一億多人口要拿到城市戶口。這對(duì)城市的運(yùn)營(yíng)管理構(gòu)成了重大的挑戰(zhàn)。能否在六年左右的時(shí)間實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，我是大有疑問的。發(fā)發(fā)戶口本容易，讓他們變成真正的城里人難！這意味著大量的工作，大量體制和制度的創(chuàng)新，大量資本的投入，最重要的是，基礎(chǔ)設(shè)施能力和價(jià)格水平的上漲。只有在這些基本元素的支持下才能談得上實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，只有在工作落地、政策落地、資本落地的基礎(chǔ)上才能談得上實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。而在這些問題上，在這些落地的問題上，對(duì)地方政府存在重大挑戰(zhàn)。
在發(fā)展目標(biāo)方面，規(guī)劃提到一個(gè)重要的概念就是城市群，它是作為城市協(xié)調(diào)發(fā)展的新的“重要增長(zhǎng)極”提出來的，重點(diǎn)非常突出，也是在用前所未有的力度提及此問題。按照順序，我們將城市群的問題放到后面再做進(jìn)一步的討論。
第七，發(fā)展公共交通需要注意系統(tǒng)問題
在發(fā)展目標(biāo)方面還提到了公交導(dǎo)向集約緊湊型開發(fā)模式，將公交導(dǎo)向提高到了一個(gè)很高的高度。公交系統(tǒng)對(duì)城市集約發(fā)展的意義和價(jià)值是毫無疑義的。關(guān)鍵在于，公交系統(tǒng)的效率是否能得到充分發(fā)揮，在什么條件下公交導(dǎo)向才是最適宜的。這些問題，這個(gè)國(guó)家級(jí)的規(guī)劃并未做出進(jìn)一步的有效規(guī)范。在這種有導(dǎo)向而無規(guī)范的意識(shí)支配下，公交系統(tǒng)的發(fā)展，無論是投資規(guī)模還是發(fā)展水平恐怕都有令人擔(dān)憂的地方。尤其是在應(yīng)急反應(yīng)及城市災(zāi)害的考驗(yàn)之下，公交系統(tǒng)是令人擔(dān)憂的，其實(shí)這并非是一個(gè)完全可以放手發(fā)展的環(huán)節(jié)。
我過去曾經(jīng)講過一個(gè)重要概念，各式各樣的公交系統(tǒng)的發(fā)展，都是有限定條件的，并非是公交就可大干快上。地鐵線的長(zhǎng)度要適中，太長(zhǎng)的路線就不適合搞地鐵，要靠完善城市空間結(jié)構(gòu)來調(diào)整。BRT割裂了城市空間，造成道路成本的上升、道路效率的下降。公交車的長(zhǎng)度要限制，太長(zhǎng)的公交車同樣也會(huì)為城市的交通系統(tǒng)帶來破壞性的影響。這些現(xiàn)在都應(yīng)該是規(guī)劃常識(shí)了，但卻未必能夠得到充分認(rèn)識(shí)，實(shí)踐的時(shí)候，自然就會(huì)發(fā)現(xiàn)問題。
第八，人均城市建設(shè)用地限制構(gòu)成重要約束
其實(shí)，這個(gè)規(guī)劃在發(fā)展目標(biāo)方面最有價(jià)值、最重要的一個(gè)看點(diǎn)，一個(gè)可能改變城市面貌和空間格局的看點(diǎn)，是一個(gè)指標(biāo)所產(chǎn)生的巨大影響。這個(gè)指標(biāo)就是，人均城市建設(shè)用地要嚴(yán)格控制在100平方米以內(nèi)。這是一個(gè)很重大的發(fā)展限定條件。
說它重要，是因?yàn)樗鼘?shí)際上是為城市的發(fā)展形態(tài)建立了框架。對(duì)中國(guó)來說，以往的城市建設(shè)用地一直是粗放式發(fā)展，有一個(gè)數(shù)據(jù)可以說明問題，現(xiàn)在中國(guó)人均建設(shè)用地已到達(dá)130平方米—這還是官樣文章，實(shí)際中國(guó)人均建設(shè)用地可能還要超過這個(gè)數(shù)字。對(duì)比發(fā)達(dá)國(guó)家，人均建設(shè)用地平均只有82平方米左右。香港的集約化程度更高，居然達(dá)到了人均30平方米。現(xiàn)在規(guī)劃提出人均100平方米的建設(shè)用地，就集約度而言，并非達(dá)到了很高的水平，但與以往相比還是有很大進(jìn)步的，它建立了城市的邊界—你不能再?zèng)]邊沒沿的搞下去。
就中國(guó)的實(shí)際情況來看，還可以進(jìn)一步壓縮用地規(guī)模，這樣有助于推動(dòng)產(chǎn)業(yè)一體化的進(jìn)展。從表述上看，“人均城市建設(shè)用地”是城市經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的表示，作為國(guó)家級(jí)的規(guī)劃，應(yīng)該還可以做的更專業(yè)一點(diǎn)，比如可對(duì)容積率、密度做進(jìn)一步調(diào)控和數(shù)據(jù)安排。我想指出的是，這份規(guī)劃雖然稱為“規(guī)劃”，但卻并沒用規(guī)劃語言去解釋、闡述諸如此類的問題，類似的情況，在此份規(guī)劃中隨處可見。經(jīng)濟(jì)學(xué)家的影響隨處可見，建筑師、規(guī)劃師和城市學(xué)者的觀點(diǎn)和語言，寥若晨星。
第九，公共服務(wù)均等化是最受歡迎的規(guī)劃亮點(diǎn)
作為一個(gè)國(guó)家級(jí)的規(guī)劃，我相信它最受歡迎的一點(diǎn)在于提出了公共服務(wù)均等化的問題。均等化概念，主要涉及到人口的轉(zhuǎn)移、戶籍制度等問題。這個(gè)問題一提出，想必會(huì)贏得社會(huì)的支持度。從這個(gè)角度來講，這個(gè)規(guī)劃是得分的，但問題并不這么簡(jiǎn)單。
均等化會(huì)引出許多的問題，首先是公平和道德層面的各種爭(zhēng)議，沒有進(jìn)行清晰的討論和回答。在這種條件下提出公共服務(wù)的均等化，對(duì)城市居民存在怎樣的影響？對(duì)進(jìn)入城市的農(nóng)民工具有什么樣的影響？這樣的公共政策能否贏得城市居民大比例的支持？如此等等，都存在各種疑問。
很顯然，城市居民會(huì)為新移民的進(jìn)入支付更高的成本。有討論認(rèn)為，農(nóng)民曾經(jīng)為中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展支付很高的成本，因此他們到城市里來，然后由城市居民支付成本似乎是理所當(dāng)然的。但實(shí)際上，中國(guó)“三農(nóng)”問題有關(guān)討論已經(jīng)闡述的很清楚了，大家都清楚中國(guó)農(nóng)民為中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作出了貢獻(xiàn)和犧牲，剪刀差的存在已經(jīng)證明了這一點(diǎn)。問題在于他們支付的成本主要用在哪里了？我相信只有一小部分是用于城市居民了，絕大部分都是用于國(guó)家級(jí)的項(xiàng)目中了。國(guó)家級(jí)的項(xiàng)目現(xiàn)在動(dòng)輒都是1000億元以上水平，三峽大壩、南水北調(diào)、高鐵、大飛機(jī)等等，諸如此類，這樣的項(xiàng)目我們從新聞報(bào)道中可以看到很多。大家知道中國(guó)還有1千萬公務(wù)員，這1千萬公務(wù)員也要消耗大量的農(nóng)村社會(huì)所提供的成本。在這種條件下，簡(jiǎn)單的讓城市人口來承擔(dān)人口轉(zhuǎn)移所造成的成本，甚至也要讓進(jìn)城的農(nóng)民同時(shí)承擔(dān)成本，勢(shì)必會(huì)引發(fā)復(fù)雜而激烈的討論，也不排除會(huì)演變成為其他的社會(huì)矛盾。地方政府也好，規(guī)劃部門也好，在安排吸納1億人口轉(zhuǎn)移上所面臨的壓力是巨大的。這不會(huì)是一件順順當(dāng)當(dāng)?shù)氖虑椤?/div>
在發(fā)展目標(biāo)方面還有一個(gè)很重要的提法，就是強(qiáng)調(diào)“合法穩(wěn)定就業(yè)”、“合法穩(wěn)定住所（含租賃）”。這種表述存在著問題。比如“合法穩(wěn)定就業(yè)”、“合法穩(wěn)定住所”究竟是什么法？在這份國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃里并沒有予以明確揭示。在這種前提下的“合法”更多的是作為一個(gè)新聞意義上的解讀，并不能作為一種政策、戰(zhàn)略來解讀。在一個(gè)國(guó)家級(jí)的規(guī)劃中，這種不規(guī)范或說是有待商榷的表達(dá)，是不應(yīng)當(dāng)出現(xiàn)的。順便說一句，國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃本身的法律地位如何看待，也是個(gè)有爭(zhēng)議的問題。它不是有法律地位的總規(guī)，也不是一般的文件，如何看待，有討論的空間。
從這個(gè)規(guī)劃的角度看，讓農(nóng)民進(jìn)城是一個(gè)重點(diǎn)，而有關(guān)的導(dǎo)向，基本采取了移民導(dǎo)向的路子。這與我們以往的構(gòu)想和建議也是一致的。移民導(dǎo)向的解決方案，在順序和節(jié)奏上可以進(jìn)行一定的調(diào)整和把控，可在一定程度上緩和城市新移民和城市原住民的若干矛盾。這些矛盾不僅僅會(huì)在中國(guó)出現(xiàn)，在世界各國(guó)的城市當(dāng)中都是普遍存在的，是顯而易見并且無法回避的。關(guān)鍵在于如何調(diào)控、消除這種矛盾。
從發(fā)展目標(biāo)來看，對(duì)于城市新移民，一方面是放開的范圍有所約束，大部分消化在建制鎮(zhèn)和小城市當(dāng)中。另外一方面，對(duì)特大型城市的人口規(guī)模有限制的意思，發(fā)展目標(biāo)是建議對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)年限進(jìn)行限制和調(diào)控，這也是一種公共服務(wù)、公共保障。規(guī)劃提出，要有年限的限制，但也提出最高年限不得超過五年，也就是說，在超過五年之后就必須在這些方面實(shí)現(xiàn)均等化。特大城市還可以采取積分制等方式，設(shè)置階梯式的落戶通道來調(diào)控移民人口輸入節(jié)奏。從方式方法來看這是比較理性的安排，只是對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)的限制時(shí)間可能短了一些。一般其他國(guó)家的數(shù)據(jù)應(yīng)該是7至10年較為常見。因?yàn)橛靡粋€(gè)5年計(jì)劃或者兩個(gè)5年計(jì)劃的時(shí)間消化掉5億人口的轉(zhuǎn)移，難度是非常之大的。通過范圍上的區(qū)隔，等級(jí)化處理這個(gè)問題，有一定的幫助，但是否有效，是否真正擋得住，都是問題。很多人口的轉(zhuǎn)移，其實(shí)并不在意社會(huì)城鎮(zhèn)保險(xiǎn)所提供的保障。這種保障有更好，如果沒有的話，能夠在特大城市落腳和發(fā)展、生存，人們一樣會(huì)移民，這方面市場(chǎng)的力量可能更大。
在基本公共服務(wù)方面，規(guī)劃提出了一個(gè)對(duì)大多數(shù)城市居民來說較為積極的信號(hào)，就是“適時(shí)、適當(dāng)降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率”。社會(huì)保險(xiǎn)對(duì)個(gè)人來說已經(jīng)是很大的負(fù)擔(dān)了，對(duì)企業(yè)來說也是很大的成本開支。與此同時(shí)，效用方面卻存在很多的問題，很多的新聞報(bào)道也證明了這一點(diǎn)。所以規(guī)劃中提出“適時(shí)、適當(dāng)降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率”，相當(dāng)于降低了企業(yè)、個(gè)人的成本開支，這可視為鼓勵(lì)人口轉(zhuǎn)移、鼓勵(lì)消費(fèi)的一項(xiàng)積極措施。
在基本醫(yī)療衛(wèi)生條件方面，規(guī)劃提到了一個(gè)比較高的重視程度上。這是相較于以往的城市規(guī)劃而言的。關(guān)鍵問題是怎么看醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，這是一個(gè)重要的系統(tǒng)建設(shè)問題。當(dāng)系統(tǒng)建設(shè)水平未能達(dá)到一定程度時(shí)，那么公共醫(yī)療衛(wèi)生資源肯定無法發(fā)揮應(yīng)有的效用。所以其系統(tǒng)效用才是對(duì)城市居民、對(duì)城市社會(huì)有直接意義的結(jié)果。比如北京的幾家醫(yī)院，現(xiàn)在不但承擔(dān)著北京的醫(yī)療任務(wù)，由于醫(yī)療水平高，甚至具有唯一性，這些醫(yī)院實(shí)際承擔(dān)的是全中國(guó)13億人口的醫(yī)療保障任務(wù)。在這種壓力之下，要確保這些醫(yī)院的服務(wù)品質(zhì)，難度是可想而知的。所以，這是一個(gè)系統(tǒng)建設(shè)的問題，不是愿景和號(hào)召的問題。
目前來看，新型城鎮(zhèn)規(guī)劃對(duì)于這些社會(huì)中普遍存在的問題，并沒有給予針對(duì)性的清晰答案，只是強(qiáng)調(diào)在城市社會(huì)中應(yīng)配套這些東西，對(duì)它的效用沒有給予清晰的界定。也就是說，雖然未來城市人口還會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)張，但這些城市的基本醫(yī)療衛(wèi)生條件能否得到根本的、或是較大程度的改善，能夠得到更多的關(guān)注，獲得更多的資金投入，都還存在一些疑問。因?yàn)橐?guī)劃本身并沒有提出限制性條件和目標(biāo)，這也是這份規(guī)劃中存在的問題。
正如我前面談到的一樣，新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃整個(gè)內(nèi)容，如果從頭到尾加以審視，會(huì)發(fā)現(xiàn)一些矛盾之處。舉例來說，在“拓寬住房保障渠道”這一節(jié)當(dāng)中，提到可以在農(nóng)民工集中的開發(fā)區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)“單元型或者宿舍型的社會(huì)公共租賃住房”，類似的提法、構(gòu)想其實(shí)還有很多。關(guān)鍵問題在于，如果這樣的保障型住房或者公共租賃住房的規(guī)模比較大，對(duì)整個(gè)城市的空間而言，就會(huì)形成一種區(qū)隔，會(huì)制造出不同的城市社會(huì)空間，而這些社會(huì)空間同樣會(huì)把城市新移民與城市人口各自局限于某個(gè)相對(duì)獨(dú)立的空間當(dāng)中，實(shí)際上造成了新的二元發(fā)展模式。一部分實(shí)際上是“城市中的鄉(xiāng)村”，另一部分是“村中的城市”，過去我們熟悉的“城中村”問題，其實(shí)就是這樣的問題。這種導(dǎo)致城市二元化發(fā)展的形態(tài)，與新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的本意和主旨構(gòu)成了矛盾，也是新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃中忽略掉的問題。可以看得出來，規(guī)劃的制定者們對(duì)于城市以及城市研究并不十分熟悉，并沒有從技術(shù)的角度去研究城市，提法和方向上因此具有了隨意性。
第十，城市群的品質(zhì)與城市品質(zhì)同樣重要
城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)方面，在規(guī)劃中顯然是個(gè)重點(diǎn)。這方面已經(jīng)在媒體上得到了很大程度上的關(guān)注，甚至沉寂已久的股市也因此動(dòng)了起來。現(xiàn)在可以看到不少文章在討論城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)的問題，其中重中之重，就是城市群的問題。
城市群在“優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)”這一篇當(dāng)中得到了最突出的闡述和解釋。城市群在以往規(guī)劃中沒有被提及，而在此規(guī)劃中，城市群被作為“全國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展、參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)合作的重要平臺(tái)”，這個(gè)定位非常之高。從全國(guó)城市群整體的布局來看，基本是沿著“兩橫三縱”規(guī)劃分布的，也就是以路橋通道、長(zhǎng)江通道為兩條橫軸，以沿海高速、京哈京廣高速、包昆通道為三條縱軸，形成各種大小不一的城市群。
如果從一般意義上理解城市群，通過GDP總量加以評(píng)估和衡量的話，中國(guó)現(xiàn)有的分布在“兩橫三縱”結(jié)構(gòu)上的城市群的數(shù)量可能太多了。有一些參與研究的人士透露，大概會(huì)有二三十個(gè)城市群將會(huì)分布在“兩橫三縱”的結(jié)構(gòu)上。作為一個(gè)GDP總量50萬億規(guī)模的一個(gè)國(guó)家，中國(guó)形成二三十個(gè)城市群并非是不可能的，但是這些城市群的經(jīng)濟(jì)總量是否能達(dá)到理想的規(guī)模，可能會(huì)存在很大的疑問。日本經(jīng)濟(jì)搞到今天，也就是一個(gè)城市群比較引人注目，這就是東京圈。換句話說，我們?cè)趶?qiáng)調(diào)城市品質(zhì)的同時(shí)，是不是也應(yīng)該關(guān)注城市群的品質(zhì)？如果各個(gè)單一城市的品質(zhì)不高，合在一起的城市群品質(zhì)，是否就能達(dá)到理想的程度？這些都是大疑問。如果我們只是追求數(shù)量，只是追求某種形態(tài)的出現(xiàn)，一下子擁有了二三十個(gè)城市群，這是否就是新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃所追求的目標(biāo)？
事實(shí)上，在并非理想的條件下，這些城市群即便被捏合在一起，恐怕也難以發(fā)揮出比較理想的協(xié)調(diào)作用。它們各自都會(huì)急于吸納周邊的經(jīng)濟(jì)要素，結(jié)果可能比它們釋放出來的經(jīng)濟(jì)要素還要多，互相之間競(jìng)爭(zhēng)反而會(huì)比以往更激烈。這些問題在城市群這一篇章當(dāng)中，并沒有做界定，也沒有做出清晰的指引。
值得注意的是，除了廣義上的城市群之外，這份規(guī)劃比較突出表述的是三個(gè)城市群。一個(gè)是京津冀，一個(gè)是長(zhǎng)江三角洲，一個(gè)是珠江三角洲。規(guī)劃者顯然希望這三個(gè)城市群能夠得到重點(diǎn)投資和建設(shè)，然后以這三個(gè)城市群為基礎(chǔ)，建設(shè)世界級(jí)的城市群。從目前的發(fā)展條件來看，這三個(gè)城市群的確是有希望的，但是不是可以達(dá)到“世界級(jí)”的水平，要看國(guó)家整體經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的情況，另外更重要的是，要看這三個(gè)城市群參與國(guó)際市場(chǎng)的水平。此外，全球市場(chǎng)變化很大，從外部環(huán)境提供了制約性，這些都決定了能否實(shí)現(xiàn)“世界級(jí)”這一目標(biāo)。依我看，雖然可能導(dǎo)致投資的集聚，股票市場(chǎng)興高采烈，但最終結(jié)果不容樂觀。全球沒有一個(gè)世界級(jí)的城市圈籠罩在令人窒息的霧霾之中，這不是短期的問題。
在交通系統(tǒng)方面的規(guī)劃，這一國(guó)家級(jí)的規(guī)劃給予了比較多的表述，也提出了若干比較明確的數(shù)據(jù)指標(biāo)性要求。比如，“推進(jìn)中心城區(qū)功能向一小時(shí)交通圈地區(qū)擴(kuò)散”，也就是說，以一小時(shí)的路程為半徑，構(gòu)建成為一個(gè)都市圈。都市圈的概念與城市群還有很大的分別，這其中的表述也同樣顯示出規(guī)劃當(dāng)中的文字并非是規(guī)范的，有時(shí)使用的是經(jīng)濟(jì)學(xué)語言，有時(shí)又使用規(guī)劃語言，顯得七拼八湊，系統(tǒng)性成問題。
值得注意的是一小時(shí)交通圈形態(tài)是個(gè)理論值。在交通體系、交通路網(wǎng)未出現(xiàn)更新、升級(jí)的條件下，一小時(shí)交通圈所形成的都市圈，究竟是多大的空間規(guī)模可能存在疑問。現(xiàn)在的各個(gè)城市，交通堵的一塌糊涂，如果以實(shí)際情況看，這個(gè)1小時(shí)的圈子顯然一點(diǎn)都不大，大不過北京的一個(gè)區(qū)。如果以理想值來計(jì)算，那路網(wǎng)系統(tǒng)的改造投資簡(jiǎn)直就要大到?jīng)]邊沒沿的程度了，這些問題都會(huì)為地方政府制定各自的發(fā)展規(guī)劃時(shí)造成困擾，這些方面的指引顯然是存在很大問題的。
十一，中小城市應(yīng)發(fā)展原生態(tài)產(chǎn)業(yè)和鄉(xiāng)土產(chǎn)業(yè)
規(guī)劃對(duì)中小城市發(fā)展的具體指引，主要是在依托優(yōu)勢(shì)資源發(fā)展“特色產(chǎn)業(yè)”。但什么是特色產(chǎn)業(yè)，規(guī)劃并沒有明確的表述，因此對(duì)特色產(chǎn)業(yè)的解讀就會(huì)有分歧。我們?cè)?jīng)提出一個(gè)相對(duì)精確的表述，這就是要發(fā)展中小城市的原生態(tài)產(chǎn)業(yè)，發(fā)展鄉(xiāng)土產(chǎn)業(yè)。
我個(gè)人相信，就像鄉(xiāng)土建筑現(xiàn)在得到一定程度的認(rèn)識(shí)一樣，今后鄉(xiāng)土產(chǎn)業(yè)，也就是原生態(tài)產(chǎn)業(yè)，也會(huì)贏得社會(huì)肯定。鄉(xiāng)土產(chǎn)業(yè)的發(fā)展往往具有悠久的歷史，當(dāng)?shù)氐睦习傩諑装倌陙砭涂窟@樣的產(chǎn)業(yè)生活，它往往既有文化屬性，也有生態(tài)屬性，保護(hù)環(huán)境實(shí)際上就是要同步保護(hù)這些鄉(xiāng)土產(chǎn)業(yè)，這也是環(huán)保的一個(gè)重要組成部分。我在海南東線看到，沿海中小城市的鄉(xiāng)土產(chǎn)業(yè)都沒了，在城市化的浪潮沖擊下，都沒了，中小城市搞得像家門口的大城市一樣，這樣我到你這里來干嘛？
原生態(tài)產(chǎn)業(yè)和鄉(xiāng)土產(chǎn)業(yè)概念，相比“特色產(chǎn)業(yè)”要精確的多，方向也明確的多，有助于對(duì)地方政府做出更清晰地指引，推動(dòng)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)的發(fā)展，夯實(shí)城市發(fā)展的基礎(chǔ)，夯實(shí)城市消費(fèi)活化的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，真正支撐起未來的城市化。
產(chǎn)業(yè)，在新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃當(dāng)中給予了較高的重視。產(chǎn)業(yè)與城市的關(guān)系，確實(shí)是以往規(guī)劃中所忽略或是片面化的一個(gè)環(huán)節(jié)。這絕對(duì)不是以往規(guī)劃不了解產(chǎn)業(yè)的重要性，我相信產(chǎn)業(yè)與城市關(guān)系的重要性還是能夠得到共識(shí)的，關(guān)鍵是在對(duì)產(chǎn)業(yè)重要性的認(rèn)識(shí)水準(zhǔn)上有所差異。比如重要的產(chǎn)業(yè)，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，支柱產(chǎn)業(yè)，究竟重要到什么樣的程度，是不是重要到集中資源辦大事？是不是重要到“這就是全部的產(chǎn)業(yè)”？產(chǎn)城關(guān)系，這是以往的規(guī)劃當(dāng)中一種非常值得批評(píng)的問題，地方政府的導(dǎo)向錯(cuò)誤，與宏觀指導(dǎo)存在一定的關(guān)系。宏觀指導(dǎo)上就不清楚，鼓勵(lì)的方向就有問題，這樣地方政府犯錯(cuò)誤，也是可以理解的。事實(shí)上，這種導(dǎo)向性問題，也的確為我們城市中的各種產(chǎn)業(yè)發(fā)展制造了大量的問題，甚至形成了某種意義上的城市災(zāi)難。比如說某些城市在發(fā)展中集中了全城資源打造“光谷”之類的玩意，只謀求發(fā)展某個(gè)單一產(chǎn)業(yè)，把一個(gè)有著豐富發(fā)展資源條件的城市變成了一個(gè)非常脆弱的單一產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的城市。我們看到，這個(gè)世界上很多單一產(chǎn)業(yè)的城市和國(guó)家，它們的經(jīng)濟(jì)都是非常脆弱的。比如古巴，它是制糖業(yè)，現(xiàn)在它的經(jīng)濟(jì)非常困難。底特律是汽車城，產(chǎn)業(yè)也是比較單一的，至少過去是比較單一的，汽車產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)了種種問題，結(jié)果就導(dǎo)致了底特律一蹶不振甚至走向破產(chǎn)。同樣的問題在新城鎮(zhèn)化規(guī)劃中也有傾向表達(dá)，比如在優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)這一節(jié)當(dāng)中，提出要引導(dǎo)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)在中心城市、制造業(yè)密集區(qū)域積聚。這樣的提法、追求，會(huì)為城市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來某些危險(xiǎn)的缺陷。
我們從一個(gè)眾所周知的角度來看。中國(guó)是一個(gè)制造業(yè)大國(guó)，雖然產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移或者產(chǎn)業(yè)的升級(jí)換代作為一種愿景提出是比較容易的，但是人才、知識(shí)、團(tuán)隊(duì)，尤其是就業(yè)者，他們并不可能在短時(shí)間內(nèi)適應(yīng)這種產(chǎn)業(yè)的升級(jí)換代，這就會(huì)為他們的生活制造出很大的問題。作為一個(gè)制造業(yè)大國(guó)，制造業(yè)本身的升級(jí)換代才應(yīng)該是主要的追求方向，片面的、無約束邊界的條件下去強(qiáng)調(diào)第二產(chǎn)業(yè)向第三產(chǎn)業(yè)的過渡和發(fā)展，有可能為社會(huì)的穩(wěn)定制造出各種各樣的問題。城市在這種轉(zhuǎn)化的過程中是需要巨大成本投入的，沒有巨大的成本投入，沒有社會(huì)其他系統(tǒng)的配套，比如教育系統(tǒng)的配套，社會(huì)保障系統(tǒng)的配套，過快地追求第二產(chǎn)業(yè)向第三產(chǎn)業(yè)的過渡和轉(zhuǎn)變是具有危險(xiǎn)性的。
我認(rèn)為新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃在這方面還缺乏深入的、客觀的、腳踏實(shí)地的研究。
在優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)和管理格局這一章節(jié)里，提到了要推動(dòng)特大城市中心城區(qū)部分功能向衛(wèi)星城疏散，強(qiáng)化大中城市中心城區(qū)的高端服務(wù)。我認(rèn)為這樣的提法也可能存在問題，它與新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的主旨可能存在某種矛盾。如果大中型城市中心城區(qū)的“高端服務(wù)”被強(qiáng)化，那么強(qiáng)化本身就是一種積聚，在積聚的情況下是吸引人口、就業(yè)、企業(yè)和商業(yè)機(jī)構(gòu)同步地向中心城區(qū)積聚。另外一方面卻又想推動(dòng)特大城市中心城區(qū)部分功能向外疏散，那么疏散的愿望就與積聚的結(jié)果產(chǎn)生出明顯的矛盾，這些矛盾都是基于對(duì)城市的研究不夠，片面受到經(jīng)濟(jì)學(xué)家影響造成的。類似這樣比較矛盾的表述，不得不說這是規(guī)劃中的缺憾之處。
對(duì)于新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃來說，我個(gè)人認(rèn)為最值得贊賞的就是首次提出要防止城市邊界的無序蔓延。這是巨大的進(jìn)步，也是對(duì)城市本質(zhì)認(rèn)識(shí)的具有劃時(shí)代意義的轉(zhuǎn)折。以往我們對(duì)城市的邊界幾乎是毫無概念的。以北京為例，從二環(huán)路到三環(huán)路，一直發(fā)展到今天的七環(huán)路，實(shí)際已經(jīng)覆蓋到河北地區(qū)了，很顯然城市邊界是無序發(fā)展的。無論從哪個(gè)角度來看，這種無序發(fā)展都會(huì)產(chǎn)生災(zāi)難性的結(jié)果，導(dǎo)致資源利用的低效，與世界各國(guó)主要城市的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)存在明顯的抵觸（順便說一句，從這個(gè)角度說，中國(guó)的城市規(guī)劃實(shí)際相當(dāng)于英國(guó)上上個(gè)世紀(jì)的水平），而中國(guó)各地城市實(shí)踐的結(jié)果也證明這是不成功的。因此從這個(gè)角度來看，新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃明確提出邊界問題，對(duì)城市未來的發(fā)展是至關(guān)重要的、建設(shè)性的指引，其積極意義無論如何評(píng)價(jià)都不過分。
十二，公交系統(tǒng)與城市的關(guān)系不能模糊處理
下面談?wù)劰坏膯栴}。
城市公交系統(tǒng)在城鎮(zhèn)規(guī)劃中被提到了一個(gè)很高的位置，這樣的突出是客觀的，是建立在各國(guó)城市發(fā)展經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上的理性結(jié)論。規(guī)劃對(duì)某些節(jié)點(diǎn)作出了明確的、技術(shù)性的指引。比如，要積極發(fā)展快速公共汽車、現(xiàn)代有軌電車等大容量地面公共交通系統(tǒng)。要求基本實(shí)現(xiàn)一百萬人口城市中心區(qū)公共交通站點(diǎn)500米全覆蓋。類似這種明確的要求對(duì)今后中國(guó)城市的發(fā)展具有積極的建設(shè)性作用。
需要大家注意和評(píng)估的主要問題在于，我認(rèn)為，公交系統(tǒng)和城市的關(guān)系在這份規(guī)劃中在一定程度被進(jìn)行了模糊處理。為什么這樣講呢？公交系統(tǒng)在城市的發(fā)展當(dāng)中存在大系統(tǒng)與子系統(tǒng)的關(guān)系。如果對(duì)大系統(tǒng)與子系統(tǒng)的關(guān)系沒有清晰的認(rèn)識(shí)，就具有一定的盲目性。比如快速公共汽車和現(xiàn)代有軌電車系統(tǒng)，現(xiàn)代有軌電車系統(tǒng)是我們一再推薦的公交系統(tǒng)，具有高效和投資少的特點(diǎn)。而快速公共汽車也就是BRT，這種公交系統(tǒng)從技術(shù)角度來看對(duì)城市空間存在較大的干擾和影響，對(duì)城市的土地價(jià)格也存在很大的影響，最大的問題就是它割裂了城市的空間系統(tǒng)。所以，子系統(tǒng)的研究如果不到位，就會(huì)影響大系統(tǒng)，看著挺好的提法，實(shí)際上會(huì)造成很多復(fù)雜的問題。
另外，大容量的公交系統(tǒng)對(duì)城市還會(huì)存在一些負(fù)面影響，這些負(fù)面影響就是發(fā)展上的限定條件。如果是一個(gè)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)摹?qiáng)調(diào)科學(xué)和客觀的國(guó)家級(jí)規(guī)劃，那么是應(yīng)該做出指引的。大家設(shè)想一下，幾十萬甚至上百萬的城市人口，每天通過大容量公交系統(tǒng)運(yùn)來運(yùn)去，一旦某個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，那造成的結(jié)果必然是災(zāi)難性的。這種事情，在中國(guó)的超大城市中都曾出現(xiàn)過，只不過人們的選擇性遺忘可能幫了規(guī)劃者的忙。最近，號(hào)稱模范城市的香港地鐵也出過幾次事情，造成了一定程度上的城市癱瘓，結(jié)果包括議員在內(nèi)，都對(duì)政府群起而攻。這種負(fù)面的問題，你不能輕視，它們都與限定條件有關(guān)。而我想重點(diǎn)說明的是，大容量公交系統(tǒng)對(duì)城市而言肯定是有積極的意義，但一定也要有發(fā)展的限制條件。規(guī)劃就要有指引和限定，才能構(gòu)建框架，這是最起碼的內(nèi)容，如果僅僅是號(hào)召和概念，那只能說是比較粗放了，表明有些東西還是不懂。如果我們將來在這些方面能夠看到更清晰的界定條件，就意味著中國(guó)在城市規(guī)劃領(lǐng)域、城市發(fā)展領(lǐng)域真的有了進(jìn)步。
十三，規(guī)劃的亮點(diǎn)和政策突破值得高度關(guān)注
雖然存在種種問題，但我還是要說，除了上面已經(jīng)提到的一些明顯具有進(jìn)步意義的概念、提法之外，這一新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃還存在著許多明顯的亮點(diǎn)。比如，規(guī)劃提出“要堅(jiān)持規(guī)劃的原則”，“堅(jiān)持規(guī)劃的地位”，“堅(jiān)持一本規(guī)劃一張藍(lán)圖持之以恒加以落實(shí)，防止換一屆領(lǐng)導(dǎo)改一次規(guī)劃”的提法，被明確寫入到這次規(guī)劃當(dāng)中，這在以往是少見的。而類似的問題在各地表現(xiàn)的非常突出，導(dǎo)致規(guī)劃的嚴(yán)肅性大打折扣，以致不少人開玩笑，規(guī)劃、規(guī)劃，墻上掛掛！
這一規(guī)劃在社區(qū)自治方面有所強(qiáng)調(diào)，這也是一個(gè)值得稱贊的地方。城市的基礎(chǔ)單位就是社區(qū)，但社區(qū)規(guī)劃長(zhǎng)期以來是被忽略的，搞的很少。社區(qū)相當(dāng)于城市的細(xì)胞，如果社區(qū)的管理和服務(wù)功能崩潰的話，那么整個(gè)城市的有效性運(yùn)轉(zhuǎn)也大成問題。社區(qū)自治和社區(qū)管理服務(wù)得到重視，這對(duì)整個(gè)城市的影響將會(huì)非常大，具有明顯的社會(huì)進(jìn)步意義。
稍有遺憾的地方在于，社區(qū)自治和社區(qū)的分級(jí)管控在這份規(guī)劃中未得到任何的提示或者指引。這也說明對(duì)社區(qū)自治和社區(qū)本身的研究在中國(guó)依舊是嚴(yán)重缺乏的，或者說是非常不理想的。現(xiàn)在社會(huì)當(dāng)中，穩(wěn)定的要求，以及各種各樣的要求，都明顯是在導(dǎo)向社區(qū)的。社區(qū)這個(gè)城市的基本構(gòu)成單位，城市的基本細(xì)胞，是否得到有效的管理，今后還面臨很大的挑戰(zhàn)。對(duì)城市規(guī)劃而言，社區(qū)自治、社區(qū)分級(jí)、社區(qū)規(guī)劃等，都是必須的。
另外一個(gè)很有意思的亮點(diǎn)，就是土地的使用和利用。規(guī)劃中，明確提出要完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級(jí)市場(chǎng)。過去，這個(gè)二級(jí)市場(chǎng)在活力、有效性等方面存在很大的爭(zhēng)議。在新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的推動(dòng)下，二級(jí)市場(chǎng)的完善已經(jīng)被提上了議事日程，這對(duì)土地資源更公平、更有效的利用明顯具有積極意義。類似與土地相關(guān)的還包括，推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市，同權(quán)同價(jià)，這些規(guī)定的強(qiáng)化對(duì)未來的土地利用均具有極大的意義，有助于資金流入農(nóng)村，有助于文明下鄉(xiāng)，有助于城鄉(xiāng)一體化的實(shí)現(xiàn)。
應(yīng)該說，這些規(guī)定和要求落地之后，尤其是在形成了明確的政策和法規(guī)之后（我個(gè)人認(rèn)為，現(xiàn)在這個(gè)規(guī)劃相當(dāng)于國(guó)務(wù)院文件，到不了法規(guī)的層次，是以部委批復(fù)為基礎(chǔ)的，沒有法律地位），中國(guó)以往為人們所詬病的土地經(jīng)濟(jì)可能會(huì)出現(xiàn)轉(zhuǎn)折性的變化，這是一個(gè)重大的突破。究竟這種重大的突破會(huì)導(dǎo)致怎樣的社會(huì)后果，將會(huì)出現(xiàn)怎樣的城市實(shí)踐，目前還不好形成論斷。要指出的是，類似的討論在以往也不斷地進(jìn)行著，大家也都認(rèn)識(shí)到這一政策是具有風(fēng)險(xiǎn)性的。具體來說，比如農(nóng)民如何使用土地?fù)?dān)保抵押后獲得的資金，農(nóng)民個(gè)人的破產(chǎn)問題如何進(jìn)行處理，都還沒有討論清楚，也就因此形成了政策風(fēng)險(xiǎn)。如何解消這些政策風(fēng)險(xiǎn)，是擺在地方政府和城市運(yùn)營(yíng)者面前的一個(gè)重大難題。
有趣的是，這份城鎮(zhèn)化規(guī)劃還涉及到比較多的金融領(lǐng)域，比如地方債券、地方政府的市政債券發(fā)行，都是非常有趣的改變。一般來說城鎮(zhèn)化規(guī)劃不會(huì)涉及到更多的金融領(lǐng)域，而這一次顯然有所不同，雖然文字不多，但還是有所突破的，可能會(huì)形成新的金融市場(chǎng)，比如垃圾債的市場(chǎng)，進(jìn)而創(chuàng)造出新的交易體系。令人比較擔(dān)心的是，市政債券的發(fā)行，會(huì)不會(huì)將籌集到的資金沖抵城投債。如果只是用來“填窟窿”，那市政債的效用就會(huì)大打折扣，市政債的發(fā)行也會(huì)出現(xiàn)很多問題。市場(chǎng)可能并不一定會(huì)認(rèn)可和支持這種市政債的發(fā)行。這些都是比較大的有待觀察的問題。
十四，規(guī)劃中應(yīng)有而遺漏的幾個(gè)問題
令人比較遺憾的是，這一規(guī)劃還是遺漏了若干問題。比如物流問題。在現(xiàn)代城市尤其是城市圈中，物流是最重要的產(chǎn)業(yè)，對(duì)城市未來發(fā)展的影響極大。如果產(chǎn)業(yè)要分布式發(fā)展，那就要按照供應(yīng)鏈去做，這就要依靠物流，如何降低物流成本就是大問題。現(xiàn)在，物流成本在中國(guó)城市經(jīng)濟(jì)當(dāng)中表現(xiàn)得越來越明顯。物流成本占商品成本達(dá)到18%甚至更高。18%實(shí)際已經(jīng)是一個(gè)比較老的數(shù)據(jù)了，隨著汽油不斷漲價(jià)，實(shí)際應(yīng)該更高。作為一個(gè)面向未來的城鎮(zhèn)化規(guī)劃，對(duì)物流體系的建設(shè)、物流成本的約束幾乎沒有絲毫涉及，這不能不說是一個(gè)比較大的缺陷。
第二個(gè)涉及不多的問題就是老齡化。老齡化在這份城鎮(zhèn)化規(guī)劃中只涉及到了一點(diǎn)點(diǎn)，即建設(shè)老人關(guān)愛服務(wù)體系。顯然這個(gè)城鎮(zhèn)化規(guī)劃嚴(yán)重低估了中國(guó)社會(huì)老齡化問題的嚴(yán)重程度，這對(duì)城鎮(zhèn)化的實(shí)現(xiàn)和落地將會(huì)形成嚴(yán)重的影響。這份規(guī)劃的有效性要建立在對(duì)現(xiàn)實(shí)的城市環(huán)境、對(duì)城市社會(huì)未來的發(fā)展進(jìn)行過有預(yù)見性、前瞻性的充分評(píng)估的基礎(chǔ)之上。一旦忽略掉老齡化這樣明顯存在的因素，意味著趨勢(shì)判斷就有問題，它的有效性就會(huì)打折扣。這份規(guī)劃非常清晰地表現(xiàn)出條塊和經(jīng)濟(jì)學(xué)家們各負(fù)其責(zé)，然后拼積木、搭起來的特點(diǎn)，在某種程度上，更像是一個(gè)意見匯總，而并非是一個(gè)規(guī)范的真正意義上的戰(zhàn)略規(guī)劃。
此外，就是生態(tài)和環(huán)境保護(hù)。這方面規(guī)劃比過去已經(jīng)有明顯進(jìn)步，綠色和環(huán)保概念分布式的體現(xiàn)在各方面的要求之中。問題只是，還沒有跟上社會(huì)發(fā)展的節(jié)奏，前瞻性上有些問題。比如低碳交易以及大力度的環(huán)境保護(hù)措施，這些問題還缺乏指引和定向。
我相信，未來如何看待和使用這樣一個(gè)國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，對(duì)地方政府而言，難度是比較大的，還需要地方政府從創(chuàng)新的角度來解決這些挑戰(zhàn)和問題，因地制宜的謀求發(fā)展。我個(gè)人估計(jì)，這一規(guī)劃提出之后，應(yīng)該是“資熱城冷”，最熱的應(yīng)該是資本市場(chǎng)，熱的是資金流，冷的是城市領(lǐng)域。一個(gè)是好做不好說，一個(gè)是好說不好做，于是兩級(jí)化的表現(xiàn)就出來了。究竟是不是這樣，大家可以在以后觀察。
編輯：zhufei
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