管控作用大打折扣

　　由于我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化在短短30多年的時(shí)間完成了西方發(fā)達(dá)國家?guī)资晟踔辽习倌甑臍v程，積累的矛盾缺少消化的空間，使我國城鎮(zhèn)化出現(xiàn)諸多問題。專家稱，城鎮(zhèn)規(guī)劃有必要總結(jié)過去的教訓(xùn)。

　　在實(shí)踐中，城鎮(zhèn)規(guī)劃的引領(lǐng)和管控作用大打折扣。《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者在采訪中了解到，由于公共政策和市場機(jī)制失調(diào)，大中小城市難以得到協(xié)調(diào)發(fā)展，雖然城鎮(zhèn)規(guī)劃中很早就提出限制大城市，發(fā)展中小城市的思路，但基本上沒有實(shí)現(xiàn)。專家認(rèn)為，目前的規(guī)劃，以解決城市，尤其是以特大城市和大城市問題為主要關(guān)注點(diǎn)，市場機(jī)制下，生產(chǎn)要素向大城市集中是必然的，但在行政等級(jí)體制下，政府也將公共資源同向配置，導(dǎo)致政府和市場作用產(chǎn)生疊加效應(yīng)。

　　中國房地產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)副會(huì)長兼秘書長馮俊認(rèn)為，城市的發(fā)展需要生產(chǎn)空間和生活空間的統(tǒng)一，途徑就是發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)。但不少地區(qū)把人為創(chuàng)造一個(gè)城市作為城鎮(zhèn)化的動(dòng)力，不注重產(chǎn)業(yè)尤其是服務(wù)業(yè)的發(fā)展，有的把生活空間和生產(chǎn)空間對立起來，就業(yè)不足，缺少活力。不少新城成為“鬼城”“睡城”，大量開發(fā)區(qū)也因此造成土地浪費(fèi)，甚至出現(xiàn)工業(yè)用地轉(zhuǎn)為房地產(chǎn)項(xiàng)目。

　　相形之下，還有一些城市由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展太快，城市規(guī)模根本控制不住，比如北京市的人口規(guī)模早已突破2020年的規(guī)劃目標(biāo)。這讓突出指標(biāo)管理、把規(guī)劃引導(dǎo)變成人為控制的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)規(guī)劃形同虛設(shè)。專家提出，規(guī)劃要有一定的適應(yīng)性，規(guī)劃要建立評(píng)估機(jī)制，保持動(dòng)態(tài)調(diào)整，處理好彈性和剛性的關(guān)系。

　　此外，城鎮(zhèn)規(guī)劃還存在物質(zhì)規(guī)劃和城市發(fā)展戰(zhàn)略及城市公共政策失衡，感觀效應(yīng)和城市內(nèi)涵失聯(lián)，以及“公權(quán)力”與“私權(quán)利”失重等問題。

　　記者在采訪中發(fā)現(xiàn)，一些城市注重物質(zhì)規(guī)劃，擺布建筑物，以建設(shè)中心城市為戰(zhàn)略目標(biāo)，較少考慮城市的公共服務(wù)及低端群體，城市建設(shè)出現(xiàn)“貴族化”傾向，規(guī)劃為政績服務(wù)，為資本打工，公眾利益和城市長遠(yuǎn)發(fā)展被忽視。城市感觀很漂亮，但是缺少對文化和歷史內(nèi)涵的保護(hù)，盲目追求高大上的異形建筑、地標(biāo)建筑，造成資源和能源的浪費(fèi)。

　　在規(guī)劃的編制和實(shí)施過程中，還出現(xiàn)公權(quán)力過于強(qiáng)勢，監(jiān)督不足，評(píng)價(jià)機(jī)制單一，公眾參與度低的現(xiàn)象。

　　城鎮(zhèn)規(guī)劃面臨轉(zhuǎn)型

　　我國城鎮(zhèn)化出現(xiàn)的問題與發(fā)展階段的必然性有關(guān)，但也反映了城鎮(zhèn)化發(fā)展模式、發(fā)展理念等方面的偏差及政策制度方面的缺失。當(dāng)前，城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)面臨新的要求和挑戰(zhàn)，迫切需要轉(zhuǎn)型。

　　清華大學(xué)建筑學(xué)院教授武廷海表示，從國際經(jīng)驗(yàn)看，城鎮(zhèn)化發(fā)展到一定水平，城鄉(xiāng)就會(huì)發(fā)生重大轉(zhuǎn)型。我國的城市從點(diǎn)狀逐步向區(qū)域的、綜合的塊狀形態(tài)發(fā)展，城市將在國民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中占據(jù)更加重要的位置，國家轉(zhuǎn)向城市社會(huì)。

　　專家認(rèn)為，一般的經(jīng)驗(yàn)表明，城鎮(zhèn)化是個(gè)工業(yè)化自然發(fā)展的過程，不是經(jīng)濟(jì)的引擎。但在我國，城鎮(zhèn)化既是工業(yè)化發(fā)展的結(jié)果，也將成為新一輪發(fā)展的動(dòng)力，如何把握好二者的關(guān)系，是對規(guī)劃提出的挑戰(zhàn)。

　　隨著發(fā)展模式轉(zhuǎn)變，規(guī)劃重點(diǎn)也要發(fā)生改變。傳統(tǒng)的規(guī)劃是增量擴(kuò)張型規(guī)劃，但目前空間增長已不可持續(xù)，到了從數(shù)量和規(guī)模向質(zhì)量和效益上轉(zhuǎn)變的階段，考慮轉(zhuǎn)向存量規(guī)劃。

　　中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院副院長李迅表示，傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化和新型城鎮(zhèn)化兩種道路的不同，決定著城鎮(zhèn)發(fā)展的模式不同，規(guī)劃行業(yè)要順應(yīng)大勢，重新認(rèn)識(shí)城鎮(zhèn)規(guī)劃行業(yè)的發(fā)展變化，探索新的方法和途徑，未來將從規(guī)劃理念、規(guī)劃編制方法和規(guī)劃管理制度進(jìn)行相應(yīng)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。

　　與此同時(shí)，城鎮(zhèn)化進(jìn)程速度放緩，新舊矛盾交織，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌面臨更多困難。有專家認(rèn)為，我國城鎮(zhèn)化率將放緩，2030年約達(dá)到65%的水平。一方面在集約發(fā)展的同時(shí)，公共服務(wù)需求上升，政府需要加大公共投入；另一方面消化舊矛盾與推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌面臨新難題共存，尤其是社會(huì)階層分化嚴(yán)重，社會(huì)矛盾將集中在城市，最終都會(huì)反映到對規(guī)劃的需求上來。今后，中國城市規(guī)劃面臨更加復(fù)雜的形勢，需要協(xié)調(diào)的要素越來越多。

　　專家認(rèn)為，規(guī)劃要推動(dòng)城鄉(xiāng)開發(fā)建設(shè)向環(huán)境友好、資源節(jié)約的內(nèi)涵式、效益型模式轉(zhuǎn)變，同時(shí)也要注重約束行政與市場邊界，保障民眾權(quán)益。武廷海說：“規(guī)劃轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵是應(yīng)對和服務(wù)新常態(tài)，向國家控制管理城鎮(zhèn)化進(jìn)程的工具轉(zhuǎn)變。”