三是保護管理制度比較一致。國務(wù)院《風(fēng)景名勝區(qū)條例》確定的特許經(jīng)營、資源有償使用、區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一管理、規(guī)劃管理體系、政企分開等制度，借鑒了國外國家公園的制度建設(shè)經(jīng)驗，與國外國家公園的制度設(shè)計基本一致。國家級風(fēng)景名勝區(qū)依法建立了中央政府部門監(jiān)管和地方政府屬地統(tǒng)一管理相結(jié)合的管理體制，既符合我國國情，又借鑒了國外國家公園綜合管理模式。黃山、泰山、武夷山、峨眉山、九寨溝、西湖、五臺山、九華山等50余處國家級風(fēng)景名勝區(qū)建立了具有綜合管理職能的風(fēng)景名勝區(qū)管委會，實現(xiàn)了統(tǒng)一管理，避免了資源分割、多頭管理和規(guī)則不一，確保了目標的一致性和管理的有效性，完全符合國家公園體制建設(shè)的方向和要求。

　　四是中央政府均承擔必要的保護監(jiān)督責任。國外中央或聯(lián)邦政府在國家公園保護管理方面發(fā)揮著主要作用，以體現(xiàn)國家保護責任。我國國家級風(fēng)景名勝區(qū)在中央層面建立了強有力的監(jiān)管體系，其總體規(guī)劃由省級人民政府報國務(wù)院審批，并作為實施用途管制和空間管控的基本依據(jù)，同時還建立了定期監(jiān)督檢查和評估、年度報告、公眾網(wǎng)上舉報平臺和遙感動態(tài)監(jiān)測體系等監(jiān)管手段。2002年以來，連續(xù)開展了5年環(huán)境綜合整治督察、4年保護管理執(zhí)法檢查，并運用遙感、地理信息系統(tǒng)等技術(shù)手段開展了大范圍短周期的動態(tài)監(jiān)測，實現(xiàn)了225處國家級風(fēng)景名勝區(qū)遙感監(jiān)測全覆蓋，累計監(jiān)測面積達到12萬平方公里，增強了中央政府主動監(jiān)管能力，有效遏制和嚴肅查處了各類違規(guī)建設(shè)或破壞資源的行為，切實保護了珍貴的遺產(chǎn)資源。

　　五是廣泛對等的國際交流合作。一直以來，國家級風(fēng)景名勝區(qū)對外譯名即為“NationalParkofChina”，在國際交流合作中實際上承擔著中國國家公園的角色。我國的風(fēng)景名勝區(qū)系統(tǒng)與聯(lián)合國教科文組織（UNESCO）、IUCN、美國等多個國際組織、政府或機構(gòu)開展了廣泛交流合作，其作為中國特色國家公園的定位和保護管理模式得到廣泛認可。1998年，原建設(shè)部（現(xiàn)住房城鄉(xiāng)建設(shè)部）風(fēng)景名勝區(qū)管理辦公室與美國內(nèi)政部國家公園管理局就國家級風(fēng)景名勝區(qū)與國家公園的保護管理簽訂了合作諒解備忘錄，建立了官方合作機制，并納入中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟合作對話框架，持續(xù)開展合作。在諒解備忘錄指導(dǎo)下，雙方還建立了7對友好公園（黃山—約塞美地、云臺山—大峽谷、九寨溝—約塞美地、南方喀斯特—猛犸洞、丹霞山—錫恩、泰山—紅杉和國王大峽谷、五大連池—夏威夷火山）。

　　建立國家公園體制“五建議”

　　一是準確把握中央改革要求。《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》提出，“加強自然保護區(qū)建設(shè)與管理，對重要生態(tài)系統(tǒng)和物種資源實施強制性保護，切實保護珍稀瀕危野生動植物、古樹名木及自然生境。建立國家公園體制，實行分級、統(tǒng)一管理，保護自然生態(tài)和自然文化遺產(chǎn)原真性、完整性。”這是對黨的十八屆三中全會關(guān)于“建立國家公園體制”改革任務(wù)的進一步部署，是建立國家公園體制應(yīng)當遵循的基本方向、總體思路和工作要求，需要我們結(jié)合改革實際，認真研究和貫徹落實。

　　二是科學(xué)界定國家公園定位及與保護地體系的關(guān)系。按照中央改革要求，國家公園定位于保護自然生態(tài)和自然文化遺產(chǎn)原真性、完整性。自然保護區(qū)定位于重要生態(tài)系統(tǒng)和物種資源的強制性保護。兩者既有共性，又有差異。因此，需要科學(xué)界定和合理區(qū)分建立國家公園體制與加強自然保護區(qū)建設(shè)管理的不同內(nèi)涵和互補關(guān)系。從美國等世界主要國家經(jīng)驗看，國家公園定位于保護與游憩雙重功能，僅是保護地體系中的一個類型，除此之外還包括自然保護區(qū)等其他不同功能定位的保護地類型。

　　因此，我國國家公園體制建設(shè)也不能簡單地以國家公園一個類型去歸并整合或者替代現(xiàn)有各個保護地類型，而應(yīng)當以國家公園體制建設(shè)為契機，按照保護目標和功能定位（可以考慮按照最嚴格保護、保護與利用相結(jié)合、較高強度可持續(xù)利用等不同管理嚴格程度進行功能定位區(qū)分）的差異，改革和優(yōu)化現(xiàn)有保護地類型，妥善處理國家公園與自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)及其他非法定保護地類型的關(guān)系，推進構(gòu)建分類科學(xué)、權(quán)責清晰、保障有力、法制完備的保護地體系。

　　三是抓好試點探索。建議加強9省市國家公園試點探索的指導(dǎo)，選取現(xiàn)有基礎(chǔ)條件較好的保護地類型進行試點，按照中央批準的《建立國家公園體制試點方案》關(guān)于“按照設(shè)立層級、保護目標等，對試點區(qū)內(nèi)各類保護地的交叉重疊和碎片化區(qū)域進行清理規(guī)范和歸并整合”的原則和要求，理順管理體制機制，強化法定體系的主體地位和法定規(guī)劃的主導(dǎo)作用，加強資源保護和監(jiān)督管理，探索解決當前我國保護地設(shè)立與管理中存在的非法定體系設(shè)置不規(guī)范、一區(qū)多牌、多頭管理、過度開發(fā)、保護投入不足、門票價格過高、公益性不突出等問題，為建立國家公園體制提供可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗或模式。

　　四是強化規(guī)劃管控在用途管制中的主導(dǎo)作用。按照《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》和《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》關(guān)于“健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度”要求，堅持以規(guī)劃為龍頭，將規(guī)劃作為國家公園保護、利用、建設(shè)、發(fā)展的基本依據(jù)，突出規(guī)劃在國家公園用途管制、空間管控、資源保護、旅游利用等方面的主導(dǎo)作用。

　　五是推進頂層設(shè)計。目前，國家公園體制建設(shè)工作以地方試點為主，缺乏頂層設(shè)計的指導(dǎo)。下一步，應(yīng)當結(jié)合試點工作開展，借鑒國際有益經(jīng)驗，并基于我國政治體制、所有權(quán)制度、土地制度、自然生態(tài)本底、歷史文化特點和保護地類型體系現(xiàn)狀等因素，研究建立國家公園體制總體方案，為全面推進建立統(tǒng)一、規(guī)范、特色、有效的國家公園體制提供根本保障。

　　住房城鄉(xiāng)建設(shè)部世界自然遺產(chǎn)保護研究中心