一是舊型城鎮(zhèn)化異化為房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)地產(chǎn)；

　　二是各地爭(zhēng)相建設(shè)超大規(guī)模的城市。

　　這造成的大拆大建侵犯了民眾的利益，然后就是小城市偏枯，特大城市瘋長(zhǎng)。直接導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程當(dāng)中占地面積過(guò)大，投資效率低下；其次是各級(jí)政府債臺(tái)高筑，威脅國(guó)家金融體系的穩(wěn)定。

　　中國(guó)新型城鎮(zhèn)化為什么有問(wèn)題？

　　關(guān)于中國(guó)城鎮(zhèn)化道路的問(wèn)題，是近幾年屢被討論的問(wèn)題。我們現(xiàn)在提出“新型城鎮(zhèn)化”，那么相對(duì)來(lái)說(shuō)就有“舊型城鎮(zhèn)化”，舊型城鎮(zhèn)化的問(wèn)題是什么？產(chǎn)生這些問(wèn)題的根源是什么？

　　對(duì)城鎮(zhèn)化理解不準(zhǔn)

　　目前人們對(duì)于城鎮(zhèn)化大概有兩種看法，一個(gè)看法認(rèn)為城鎮(zhèn)化是增加需求、拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的一種重要途徑。

　　由于這個(gè)看法受到了很多人的反對(duì)，有人就提出了第二種看法：城鎮(zhèn)化是工業(yè)化、現(xiàn)代化的結(jié)果而不是一種推動(dòng)力量。在工業(yè)化后，人口會(huì)向城市聚集，城鎮(zhèn)化就可以得以推進(jìn)，城鎮(zhèn)化是一種結(jié)果而不是推動(dòng)的力量。

　　我個(gè)人認(rèn)為這兩種看法都有問(wèn)題：與發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)公認(rèn)的城鎮(zhèn)化在工業(yè)化和現(xiàn)代化當(dāng)中所起的作用相比，上述的兩種認(rèn)識(shí)都有很大的差別。

　　從國(guó)外學(xué)者的著述和研究看，在一個(gè)國(guó)家從低收入向高收入邁進(jìn)的過(guò)程當(dāng)中，城鎮(zhèn)化一直是收入快速增長(zhǎng)和一國(guó)工業(yè)化的內(nèi)在組成部分。

　　城鎮(zhèn)化并非推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的手段

　　城市是一國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的發(fā)動(dòng)機(jī)，創(chuàng)新的孵化、精湛技能的培育，無(wú)不在城市進(jìn)行。只有在城市當(dāng)中，因?yàn)橛腥说幕ハ嘤H近和接觸，通過(guò)人和人之間的面對(duì)面的交流與沖擊，就可以產(chǎn)生新的思想、新的概念和新的產(chǎn)業(yè)，這是城市最大的功能。城鎮(zhèn)化的最大作用就是培育出了拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)。

　　因此，城鎮(zhèn)化并非是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的手段，而是創(chuàng)造出了一個(gè)能產(chǎn)生新思想和新創(chuàng)意的城市。

　　城鎮(zhèn)化當(dāng)然也有負(fù)面效應(yīng)，比如因?yàn)槿丝诿芗瘯?huì)造成交通擁堵，垃圾處理、公共衛(wèi)生管理會(huì)變得復(fù)雜和困難，治安管理的難度會(huì)加大等等。

　　如果我們可以盡量發(fā)揮城市的正能量，盡量減少其負(fù)能量，這樣的城鎮(zhèn)化就接近成功了。如果不是這樣，城市的正能量不能發(fā)揮出來(lái)，負(fù)能量倒是很強(qiáng)，那就會(huì)有問(wèn)題了。中國(guó)的舊型城鎮(zhèn)化問(wèn)題的根源可能就在這里。

　　舊型城鎮(zhèn)化變成了房地產(chǎn)

　　舊型城鎮(zhèn)化異化為房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，舊型城鎮(zhèn)化有什么特點(diǎn)呢？土地的城鎮(zhèn)化優(yōu)先于人口的城鎮(zhèn)化。

　　城市建成的城區(qū)面積比城市人口的增長(zhǎng)要高好幾倍。中國(guó)城市的市中心的容積率比發(fā)達(dá)國(guó)家要低得多。城市人口的人均占地面積卻比發(fā)達(dá)國(guó)家多得多，我們的土地不多，但我們城市中人均占地面積要比人家多得多。舊型城鎮(zhèn)化不是產(chǎn)生新思想和新創(chuàng)意，而變成了開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)。

　　攤大餅式發(fā)展引發(fā)的問(wèn)題

　　攤大餅式的城市發(fā)展，各地爭(zhēng)相建設(shè)超大規(guī)模的城市。我們的城市專(zhuān)業(yè)化程度很低，只要擴(kuò)大規(guī)模就可以，同質(zhì)化很?chē)?yán)重。

　　2007年，長(zhǎng)期關(guān)注中國(guó)城鎮(zhèn)化問(wèn)題的美國(guó)布朗大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)教授弗農(nóng)?亨德森認(rèn)為：中國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)度落后于很多國(guó)家，城市居民的數(shù)量甚至都比跟中國(guó)處于同樣發(fā)展水平的國(guó)家要低。

　　但是他發(fā)現(xiàn)一個(gè)很特別的情況，一方面國(guó)內(nèi)的小城市發(fā)展偏枯（編者注：即發(fā)展相對(duì)滯后）；另一方面國(guó)內(nèi)存在很多500萬(wàn)人口以上的特大規(guī)模城市，而這樣的大城市運(yùn)作效率很低，比如北京。

　　攤大餅式發(fā)展的結(jié)果把金融業(yè)、服務(wù)業(yè)、制造業(yè)還有政府都放在城市里面。制造業(yè)里的工人被稱(chēng)作農(nóng)民工，農(nóng)民工是沒(méi)有被城鎮(zhèn)化的，他也不是市民。我們官方的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)說(shuō)中國(guó)城鎮(zhèn)化率為52%，但是其中有相當(dāng)一部分是未城鎮(zhèn)化的，就是實(shí)際上只是做一些簡(jiǎn)單再加工的工作。如果把這部分刨除之后，我們的城鎮(zhèn)化率只有35%。

　　這造成了很多問(wèn)題。第一個(gè)問(wèn)題就是大拆大建，侵犯了民眾的利益。第二個(gè)問(wèn)題就是小城市偏枯，特大城市瘋長(zhǎng)。就導(dǎo)致了兩個(gè)結(jié)果，一個(gè)是項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程當(dāng)中占地面積過(guò)大，投資效率低下。其次是各級(jí)政府債臺(tái)高筑，威脅國(guó)家金融體系的穩(wěn)定。

　　隨之而來(lái)的問(wèn)題是建成后的城市運(yùn)作效率很低。城市提高經(jīng)濟(jì)效率的好處沒(méi)有充分發(fā)揮，但是負(fù)面效應(yīng)卻充分顯露了：交通擁堵，生態(tài)環(huán)境惡化，城市運(yùn)營(yíng)成本高昂。北京就是一個(gè)典型，每個(gè)人的生活半徑都很長(zhǎng)，每天幾百萬(wàn)人進(jìn)來(lái)一次，出去一次。造成了嚴(yán)重的空氣污染。

　　三因素導(dǎo)致舊型城鎮(zhèn)化弊端

　　為什么會(huì)產(chǎn)生這些問(wèn)題？有以下一些主要原因。

　　政府主導(dǎo)了城鎮(zhèn)化的過(guò)程

　　政府主導(dǎo)了城鎮(zhèn)化的過(guò)程，把造城當(dāng)成是提高政績(jī)重要的、甚至是主要的手段。

　　土地產(chǎn)權(quán)制度

　　我們現(xiàn)在土地產(chǎn)權(quán)制度是兩塊，農(nóng)村那一塊是集體的。最終擁有者是農(nóng)民，但是農(nóng)民從中得不到權(quán)力也不能獲得利益。權(quán)力和利益主要掌握在村干部手里。

　　按照憲法的規(guī)定，城市土地屬于國(guó)有的。所以城鎮(zhèn)化過(guò)程當(dāng)中就出現(xiàn)了這樣的問(wèn)題：農(nóng)村土地征購(gòu)的時(shí)候，其將按照農(nóng)產(chǎn)值來(lái)定價(jià)。一旦農(nóng)村土地轉(zhuǎn)成城市土地后，城市土地在經(jīng)過(guò)招拍掛出讓后，價(jià)格將比從農(nóng)村土地征購(gòu)時(shí)大幅上漲。

　　這個(gè)差價(jià)將屬于新所有者，因此這極大激勵(lì)了地方政府造大城，攤大餅，盡量把土地規(guī)模做大。這樣各地政府不僅可以表現(xiàn)政績(jī)，財(cái)政收入還能大幅增加，這就出現(xiàn)地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴。

　　具有中國(guó)特色，就是行政級(jí)別是層級(jí)化的

　　在市場(chǎng)活動(dòng)當(dāng)中，本來(lái)城市和城市之間是平等的。但是我們不是，我們有省級(jí)城市、副省級(jí)城市、地級(jí)城市、縣級(jí)城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)。越是上級(jí)的城市支配資源的能力越大。

　　反過(guò)來(lái)越大規(guī)模的城市，往往明文規(guī)定的行政級(jí)別，或者是潛在的行政級(jí)別就越高。這就造成了一個(gè)循環(huán)，就是上級(jí)城市可以運(yùn)用更大的權(quán)力吸取資源，擴(kuò)大自己的規(guī)模。規(guī)模越大之后，其行政級(jí)別或者是實(shí)際的行政級(jí)別會(huì)越高，這就造成了一種惡性循環(huán)，終致我們現(xiàn)在的小城市偏枯，而大城市擴(kuò)張得太厲害。

　　推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化需解決體制缺陷

　　怎么能夠解決上述問(wèn)題？我認(rèn)為需要和黨的十八屆三中全會(huì)所作的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（下稱(chēng)“《決定》”）聯(lián)系起來(lái)，改變體制上的一些缺陷，這可能會(huì)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化。我從亨德森等學(xué)者的研究報(bào)告中，總結(jié)出來(lái)一些要點(diǎn)：

　　一是改變各級(jí)政府用行政命令推動(dòng)城鎮(zhèn)化的辦法，通過(guò)市場(chǎng)運(yùn)作和政府的土地利用規(guī)則提高城鎮(zhèn)化效率；

　　二是像《決定》所說(shuō)的，建立跨城鄉(xiāng)的全國(guó)統(tǒng)一的勞動(dòng)力、土地和資本市場(chǎng)，以便使資源流向效率和投資回報(bào)最高的地方；

　　三是要改革行政層級(jí)制度，重新界定市場(chǎng)的職責(zé)，建立現(xiàn)代財(cái)政制度。

　　《決定》提出了新的改革計(jì)劃和規(guī)定，我認(rèn)為這些規(guī)定都是有利于推行更有效率的城鎮(zhèn)化的。當(dāng)然，這些規(guī)定設(shè)想都很好，寓意都很好，但是推行起來(lái)仍有很多問(wèn)題需要解決。

　　這主要包括兩類(lèi)問(wèn)題：

　　一類(lèi)問(wèn)題是由于意識(shí)形態(tài)和現(xiàn)在的利益格局所造成的。

　　比如說(shuō)增加了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)收入，增加了土地的收入，那么就影響到其他的在這個(gè)城鎮(zhèn)化過(guò)程當(dāng)中的利益主體，他們?cè)械睦婢蜁?huì)受到影響。所以這些來(lái)自意識(shí)形態(tài)和原有利益的阻力要排除。

　　另一類(lèi)問(wèn)題是當(dāng)我們推行改革的時(shí)候，我們不能不顧實(shí)際會(huì)發(fā)生的困難，所以要做一些設(shè)想。

　　比如說(shuō)《決定》里面就講到，地方政府可以發(fā)債。這可是一個(gè)很復(fù)雜的工程，地方政府在什么情況下可以發(fā)債，誰(shuí)對(duì)債務(wù)進(jìn)行負(fù)責(zé)，怎么監(jiān)督？一些地方債的市場(chǎng)怎么監(jiān)管？都需要有一整套的解決方案。