長三角區(qū)域的改革開放風起云涌、快馬爭先，正朝著具有全球影響力的世界級城市群穩(wěn)步邁進。圖為江蘇省南京市高淳區(qū)椏溪國際慢城的油菜花田和民居。新華社記者李響攝

　　黨的十九大報告提出,要以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局。明確了主體地位的城市群發(fā)展面臨哪些問題，如何高效、集聚發(fā)展,大中小城市在新的格局中如何發(fā)展？

　　城市群是城市發(fā)展到成熟階段的空間組織形式。近年來，國家已經(jīng)先后批復(fù)成渝城市群、哈長城市群、長江三角洲城市群等發(fā)展規(guī)劃，并明確了相關(guān)發(fā)展任務(wù)。黨的十九大報告更是明確提出，要以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局。在構(gòu)建區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局中，如何真正發(fā)揮好城市群的主體地位呢？

　　突出城市群主體地位

　　以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，是破解我國不平衡不充分的發(fā)展問題的一劑良方，會大力促進區(qū)域平衡、城鄉(xiāng)平衡

　　習(xí)近平總書記指出，城市群是人口大國城鎮(zhèn)化的主要空間載體，像我們這樣人多地少的國家，更要堅定不移，以城市群為主體形態(tài)推進城鎮(zhèn)化。我國已經(jīng)形成京津冀、長三角、珠三角3大城市群，成為支撐和帶動我國經(jīng)濟發(fā)展、體現(xiàn)國家競爭力的重要區(qū)域。我國有十三億多人口，只發(fā)展京津冀、長三角、珠三角3大城市群是不夠的。

　　“黨的十九大報告強調(diào)要以城市群為主體，這是城鎮(zhèn)化發(fā)展到一定階段的必然選擇。”國務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略與區(qū)域經(jīng)濟研究部研究員劉云中說，過去城市的經(jīng)濟活動，一般只需要在單個城市范圍內(nèi)就能實現(xiàn)相對完整的安排。但是，隨著城市人口總量的增加、產(chǎn)業(yè)鏈條的延伸，以及交通基礎(chǔ)設(shè)施的完善，許多經(jīng)濟活動已不限于某個城市內(nèi)部，這就需要某個區(qū)域內(nèi)的不同城市加強聯(lián)系，構(gòu)成相對完整的城市“集合體”。

　　劉云中指出，目前我國許多中小城鎮(zhèn)本身由于產(chǎn)業(yè)規(guī)模小、結(jié)構(gòu)相對單一，與更大的生產(chǎn)經(jīng)營網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系不緊密，缺乏發(fā)展活力與后勁，迫切需要在更大范圍內(nèi)進行資源優(yōu)化配置。而許多大城市都存在“城市病”，也需要通過空間拓展，使城市功能進一步優(yōu)化。

　　“以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，是破解我國不平衡不充分的發(fā)展問題的一劑良方，將補齊中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展不充分短板，會大力促進區(qū)域平衡、城鄉(xiāng)平衡。”國家發(fā)展和改革委員會城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心產(chǎn)業(yè)所所長榮西武說，城市群的建立有助于打破行政區(qū)劃限制，實現(xiàn)城市群內(nèi)部城鎮(zhèn)間更廣泛的專業(yè)化分工與協(xié)作，實現(xiàn)各個城鎮(zhèn)間功能定位和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面的合作共贏、公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的共建共享、資源開發(fā)和生態(tài)環(huán)境建設(shè)方面的共管共治。

　　榮西武認為，相對于單個城市，城市群經(jīng)濟是把原本屬于一個城市的各種職能，根據(jù)區(qū)域內(nèi)各級、各類城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)和條件，有序疏解到區(qū)域內(nèi)的不同城鎮(zhèn)，在區(qū)域內(nèi)形成的既有聯(lián)系、又有區(qū)別的空間組織形式，既能保持各個城鎮(zhèn)之間的有機統(tǒng)一，產(chǎn)生“一加一大于二”的協(xié)同效應(yīng)，又能避免城市規(guī)模過大帶來的交通擁堵、環(huán)境污染等問題。

　　“實踐證明,在城市群內(nèi)的中小城市、小城鎮(zhèn)，由于可以分擔大城市的某些特定功能，發(fā)展明顯快于遠離城市群的一般城鎮(zhèn)。而遠離城市群的中小城市、小城鎮(zhèn)由于其創(chuàng)造就業(yè)崗位的可持續(xù)能力較弱，成長相對較慢，有些甚至可能走向衰落。”榮西武說。

　　城市群發(fā)展具備基礎(chǔ)

　　目前我國已經(jīng)出現(xiàn)了一批有一定經(jīng)濟總量規(guī)模的城市，其中有不少城市具備成為核心城市或中心城市的條件，輻射和帶動能力較強，為城市群的打造提供了很好的基礎(chǔ)性條件

　　“十三五”時期，我國將加快城市群建設(shè)發(fā)展，在東部、中西部、東北等地區(qū)打造一批城市群，形成更多支撐區(qū)域發(fā)展的增長極。

　　“從城市群的形成要件來看，目前我國在一些關(guān)鍵指標上已經(jīng)具備了突出城市群主體地位的基礎(chǔ)和前提。”榮西武說，近年來，我國城鎮(zhèn)化進程加快，截至2016年底，全國常住人口城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達到57.35%，相比2002年提高18.25個百分點。城鎮(zhèn)數(shù)量、總體規(guī)模、空間布局不斷調(diào)整和優(yōu)化，為作為城市高級形態(tài)的城市群規(guī)劃建設(shè)打下了堅實基礎(chǔ)。

　　與此同時，伴隨著我國經(jīng)濟的持續(xù)快速增長，大城市、特大城市數(shù)量明顯增加，這些大城市、特大城市形成了一定區(qū)域內(nèi)的“中心城市”，其城市職能逐步出現(xiàn)了向周邊中小城市、小城鎮(zhèn)外溢、疏解和轉(zhuǎn)移的苗頭和趨勢，“中心城市”與周邊城鎮(zhèn)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展與分工協(xié)作水平上逐步提升，對周邊中小城市、小城鎮(zhèn)的輻射帶動能力進一步增強，較好地促進了城市群的發(fā)展。

　　在劉云中看來，目前我國已經(jīng)出現(xiàn)了一批有一定經(jīng)濟總量規(guī)模的城市，其中有不少城市具備成為核心城市或中心城市的條件，輻射和帶動能力較強，為城市群的打造提供了很好的基礎(chǔ)性條件。

　　劉云中分析說，從交通條件看，我國一些經(jīng)濟發(fā)展水平比較高的城市，基礎(chǔ)設(shè)施特別是交通基礎(chǔ)設(shè)施相對來說也比較完善，很多城市與城市之間已經(jīng)形成了1小時的通勤圈，這會進一步增強不同城市之間的交流與互動。此外，隨著我國不斷深化體制機制改革，制約人口和其他要素自由流動的制度障礙被加速破除，便于不同人群在不同城市就業(yè)和發(fā)展，也將為城市群的發(fā)展打下更好的基礎(chǔ)。

　　“越來越多的地方政府也意識到區(qū)域合作、協(xié)同發(fā)展的重要性。很多地方政府在破除行政壁壘、謀求產(chǎn)業(yè)合作、建立區(qū)域協(xié)同發(fā)展機制等方面展開了實質(zhì)性探索，同城化、融入戰(zhàn)略等被越來越多的政府納入議事日程。”榮西武說，開放、合作、包容已經(jīng)成為區(qū)域經(jīng)濟健康可持續(xù)發(fā)展的重要途徑。

　　例如，長三角、珠三角地區(qū)城市群協(xié)調(diào)機制進一步完善，京津冀、長江中游、北部灣、成渝等城市群協(xié)調(diào)發(fā)展機制基本構(gòu)建，并已經(jīng)在省際公共服務(wù)共享、基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)通、產(chǎn)業(yè)協(xié)作、生態(tài)共治等方面取得一定成效。目前，全國已經(jīng)有41個城市實現(xiàn)交通“一卡通”。

　　實現(xiàn)一體化高效發(fā)展

　　正確處理好政府和市場的關(guān)系，促進各種資源要素在城市群內(nèi)部高效配置，并建立健全城市群發(fā)展協(xié)調(diào)機制，推動跨區(qū)域城市間協(xié)調(diào)聯(lián)動，實現(xiàn)城市群一體化高效發(fā)展

　　目前，我國城市群發(fā)展質(zhì)量不高，城市間分工協(xié)作不夠，低水平同質(zhì)化競爭嚴重。

　　劉云中表示，要解決城市群內(nèi)部分工協(xié)作不足、低水平同質(zhì)化競爭問題，關(guān)鍵要正確處理好政府和市場的關(guān)系，在一些充分競爭領(lǐng)域盡量避免行政手段的過多干預(yù)，使市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，同時，要建立健全城市群發(fā)展協(xié)調(diào)機制，推動跨區(qū)域城市間產(chǎn)業(yè)分工、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)保護、環(huán)境治理等協(xié)調(diào)聯(lián)動，實現(xiàn)城市群一體化高效發(fā)展。

　　“要促進各種資源要素在城市群內(nèi)部的高效配置，首先要明確城市群內(nèi)各城鎮(zhèn)間的分工與合作。”榮西武說，在城市群發(fā)展過程中，一定要處理好城市群內(nèi)部大中小城市之間的關(guān)系，通過統(tǒng)籌規(guī)劃，明確城市群內(nèi)部中心城市、中小城市和小城鎮(zhèn)角色分工，實現(xiàn)大中小城市和小城鎮(zhèn)之間的相互協(xié)作、緊密聯(lián)系，避免經(jīng)濟活動、城市功能盲目、過度向中心城市集中，保障其健康成長，也使得中小城市因合理分擔了大城市的某些功能，而充滿活力、快速發(fā)展。為了防止城市群里中心城市與周邊城市差異擴大，公共資源配置要適當向中小城市傾斜，以增加其吸引力與發(fā)展?jié)摿Γ纬筛玫囊?guī)模和結(jié)構(gòu)，提高城市群整體的吸引力。

　　榮西武進一步指出，為了使城市間的分工協(xié)作進一步增強，應(yīng)該堅持科學(xué)編制規(guī)劃、嚴格落實規(guī)劃，尤其要按照“定位明晰、統(tǒng)籌布局、特色發(fā)展、錯位發(fā)展”原則和要求，明確各個城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)定位、產(chǎn)業(yè)鏈條延伸方向，避免“小而全或大而全”“各自為戰(zhàn)”“同質(zhì)或同構(gòu)化”等發(fā)展模式。

　　以長三角城市群為例，在發(fā)展之初賦予了每個城鎮(zhèn)較為合理的產(chǎn)業(yè)分工和角色定位，如南京定位于物流、資金流和信息流的集散中心，側(cè)重發(fā)展重化工和電子信息產(chǎn)業(yè)；杭州定位于長三角的制造業(yè)中心；寧波定位于華東地區(qū)的外貿(mào)口岸，到目前都形成了各自區(qū)內(nèi)的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)體系，以及較為合理的產(chǎn)業(yè)分工。

　　榮西武還建議，針對涉及城市群協(xié)調(diào)發(fā)展、環(huán)境治理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共平臺方面、產(chǎn)業(yè)布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、公共資源配置、創(chuàng)新發(fā)展等方面的重要工作，要制定城市群內(nèi)部統(tǒng)一的考核機制、獎懲機制，約束和激勵各個城鎮(zhèn)能夠嚴格按章辦事，嚴格按照城市群規(guī)劃統(tǒng)一行動，強化城市群規(guī)劃對各個城鎮(zhèn)的約束力。同時，組建城市群發(fā)展協(xié)同推進機構(gòu)，協(xié)調(diào)城市群內(nèi)部各個行政區(qū)之間的責權(quán)利關(guān)系。

　　“總的來看，城市群規(guī)劃建設(shè)還應(yīng)堅持市場導(dǎo)向，尊重客觀規(guī)律，切勿過多的行政干預(yù)、行政推動。”榮西武建議，應(yīng)科學(xué)劃定城市群范圍，避免為貪大而通過行政力量肆意“擴容”，甚至是尚未建就先擴容，最終導(dǎo)致城市群失去了原本應(yīng)有的高密度集聚和高效率成長效應(yīng)。