德國作為高度重視地區(qū)均衡化發(fā)展的發(fā)達(dá)國家，空間規(guī)劃制度起步較早，于1965年就頒布了以“空間規(guī)劃”為名的《德國空間規(guī)劃法》（簡稱ROG）。在其發(fā)展過程中，健全的空間規(guī)劃體系和法律法規(guī)建設(shè)起到了重要的指導(dǎo)作用。近期，為應(yīng)對現(xiàn)行的空間規(guī)劃重疊等問題，我國也進(jìn)行了機構(gòu)改革的探索，新成立了自然資源部。在此背景下，通過對德國空間規(guī)劃制度的解讀，可為我國下一步的空間規(guī)劃改革尤其是空間規(guī)劃體系、法規(guī)體系的構(gòu)建提供借鑒。

　　德國建立了“綜合規(guī)劃、專項規(guī)劃”的兩類空間規(guī)劃體系

　　德國的空間規(guī)劃體系包括綜合性的空間規(guī)劃和專項規(guī)劃兩類。綜合性的空間規(guī)劃又分為覆蓋全域的空間布局規(guī)劃和指導(dǎo)具體建設(shè)的建設(shè)規(guī)劃。其中，空間布局規(guī)劃考慮到德國聯(lián)邦制國體的特點，依托聯(lián)邦、州、市鎮(zhèn)三級行政體系，ROG明確編制聯(lián)邦、州、市鎮(zhèn)三級空間規(guī)劃。如果州域范圍內(nèi)有多個中心城鎮(zhèn)需要加強協(xié)調(diào)，在州域和市鎮(zhèn)（地方）之間還會編制區(qū)域規(guī)劃。而建設(shè)規(guī)劃則指在市鎮(zhèn)層面確定土地用途及相關(guān)使用條件的規(guī)劃，包括土地利用規(guī)劃(F-Plan)和建造規(guī)劃(B-Plan)兩個階段。土地利用規(guī)劃相當(dāng)于我國的城市總體規(guī)劃，明確土地利用的用地類型；建造規(guī)劃則是根據(jù)土地利用規(guī)劃，對一定區(qū)域具體實施建設(shè)時的相關(guān)用地使用以及建筑控制等進(jìn)行確定，相當(dāng)于我國的詳細(xì)規(guī)劃。

　　《德國空間規(guī)劃法》主要內(nèi)容與特點

　　該法共分為4章23條。第一章為一般性條款；第二章為州空間規(guī)劃、法律授權(quán)；第三章為聯(lián)邦空間規(guī)劃；第四章為過渡及結(jié)束條款。該法對空間規(guī)劃的概念、任務(wù)、基本原則、約束作用、各聯(lián)邦州如何制定空間規(guī)劃法律、空間規(guī)劃編制及需要協(xié)調(diào)的主要內(nèi)容做出了詳細(xì)的規(guī)定。

　　通過對法律條文的分析解讀，概括起來具有以下三個特點：

　　一是十分注重促進(jìn)地區(qū)的均衡化發(fā)展，以及整體發(fā)展戰(zhàn)略的制定。從該法確定的十四條空間規(guī)劃編制基本原則以及州空間規(guī)劃編制的主要內(nèi)容可以看出，德國將空間規(guī)劃作為促進(jìn)地區(qū)均衡發(fā)展的重要抓手，通過制定適宜的空間發(fā)展戰(zhàn)略（或空間結(jié)構(gòu)），統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全域空間的發(fā)展問題。

　　二是十分注重發(fā)展與保護(hù)之間的關(guān)系。在空間規(guī)劃的基本原則中，明確規(guī)定了建設(shè)空間和非建設(shè)空間的概念。對于建設(shè)空間，在研究中心地系統(tǒng)、人口分布、生產(chǎn)與生活服務(wù)體系的基礎(chǔ)上，提出空間發(fā)展戰(zhàn)略及政策措施；對于非建設(shè)空間，要求制定農(nóng)業(yè)、林業(yè)、歷史文化、休憩體系的規(guī)劃目標(biāo)與相應(yīng)的發(fā)展策略。

　　三是十分注重人本視角下的政策制定，將空間規(guī)劃作為政策投放與統(tǒng)籌的工作平臺。為促進(jìn)地區(qū)均衡發(fā)展，空間規(guī)劃需提出明確的政策分區(qū)，如巴登—符騰堡州的州域空間規(guī)劃明確提出了城鎮(zhèn)密集區(qū)、城鎮(zhèn)密集區(qū)鄰近地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)中的密集地區(qū)、嚴(yán)格意義的農(nóng)村地區(qū)四類政策區(qū)。空間規(guī)劃提出的政策分區(qū)，將成為制定改善落后地區(qū)教育與工作機會、住房需求等措施的重要依據(jù)，空間規(guī)劃也真正成為了各類資金幫扶政策的統(tǒng)籌平臺。

　　以《德國空間規(guī)劃法》為統(tǒng)領(lǐng)，建立了控制類和建設(shè)類相結(jié)合的空間規(guī)劃法規(guī)體系

　　一是綜合性的空間規(guī)劃主要依托《空間規(guī)劃法》《空間規(guī)劃條例》及相關(guān)領(lǐng)域的專項法。該條例實際上是對《空間規(guī)劃法》中“基本原則”的細(xì)化和解釋，對空間規(guī)劃原則的應(yīng)用范圍做了具體規(guī)定。專項法中，除《交通法》《水運法》與《排放保護(hù)法》等法律以外，特別提到了《聯(lián)邦自然保護(hù)法》《聯(lián)邦森林法》《循環(huán)經(jīng)濟(jì)與固體廢物處理法》等法律。對于州及地方（地方）層級，還應(yīng)遵守州域?qū)蛹壍囊?guī)劃法及相應(yīng)的法律法規(guī)。

　　二是專項類規(guī)劃以《交通法》等專項法律為編制依據(jù)，根據(jù)需要，依據(jù)其他法規(guī)及部門規(guī)章，地方政府還會編制景觀框架規(guī)劃、城市發(fā)展規(guī)劃、景觀規(guī)劃、綠化秩序規(guī)劃、形態(tài)規(guī)劃等規(guī)劃類型。

　　三是建設(shè)類規(guī)劃的法理依據(jù)主要有《聯(lián)邦建設(shè)法典》《建設(shè)法典實施法》及相關(guān)條例與標(biāo)準(zhǔn)。《建設(shè)法典》是聯(lián)邦德國建設(shè)方面最全面、系統(tǒng)、權(quán)威的法律，有關(guān)規(guī)劃的內(nèi)容滲透在具體的條款中，2002年4月修訂完成的《建設(shè)法典》共計4章247條；《建設(shè)法典實施法》是對《建設(shè)法典》中關(guān)鍵性內(nèi)容的進(jìn)一步解釋和補充，但僅有20條；《規(guī)劃圖例條例》規(guī)定了各種規(guī)劃附件應(yīng)該采用的圖件形式，圖件上的各種表達(dá)符號應(yīng)該參照本條例執(zhí)行。標(biāo)準(zhǔn)方面，應(yīng)用最為廣泛的為《建設(shè)用地分類規(guī)范》，該規(guī)范明確了建設(shè)用地分類標(biāo)準(zhǔn)，具體包括居住用地、商業(yè)用地、混合用地、特殊用地4個大類和11個小類。

　　對我國空間規(guī)劃變革方向的啟示

　　一是加強立法，保障全域空間規(guī)劃的權(quán)威性。在整合《土地管理法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《環(huán)境保護(hù)法》《森林法》有關(guān)規(guī)劃編制內(nèi)容的基礎(chǔ)上，形成《空間規(guī)劃法》，以《空間規(guī)劃法》為主干、其他專項法律為配套、部門規(guī)章與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)為支撐的法律法規(guī)體系。

　　二是加強全域空間管控，建立完善的空間規(guī)劃編制體系。一方面，通過建立與事權(quán)相對應(yīng)的空間規(guī)劃傳導(dǎo)機制，自上而下逐層落實上位規(guī)劃的戰(zhàn)略意圖，并對發(fā)展空間與保護(hù)空間優(yōu)化坐標(biāo)與界限；另一方面，在全域空間規(guī)劃劃定政策分區(qū)的基礎(chǔ)上，編制城市建設(shè)用地、耕地、林地等專項規(guī)劃，進(jìn)一步細(xì)化、優(yōu)化空間范圍與政策措施，保障落地實施。