人口還在向城市聚集。到2035年，中國超大特大城市數量還將進一步增加。面對新形勢新挑戰，優化調整城市發展方式勢在必行。

　　3月16日，國家發改委、自然資源部、住建部聯合印發《成都建設踐行新發展理念的公園城市示范區總體方案》，對探索“山水人城和諧相融新實踐”和“超大特大城市轉型發展新路徑”提出了新要求新任務。什么是“公園城市”？國務院批復同意建設該示范區承載了怎樣的全局意義？在探索實踐中，成都這座新晉超大城市如何完整、準確、全面貫徹新發展理念？

　　京津冀協同發展專家咨詢委員會委員、中國城市規劃設計研究院原院長李曉江在接受《每日經濟新聞》記者（下稱“NBD”）專訪時表示，跨越“中等收入陷阱”是人均GDP達到1萬美元后的核心議題，為此必須改變社會經濟發展模式，實現人與自然的和諧共生，并解決社會公平正義問題，實現共同富裕。

　　在他看來，成都未來不是要建一個“低水平的公園城市”，而是要不斷提高經濟發展質量、滿足美好生活需要，但同時資源環境消耗不再增加，碳排放不斷減少，實現經濟社會發展與資源環境消耗“脫鉤”，“這才是最和諧宜居的公園城市的目標”。

　　更重要的是，在中國城市發展模式轉型探索的大潮中，“公園城市”是其中一種類型，同時還需要若干不同類型的試驗和示范。

　　跨越“中等收入陷阱” 必須解決發展模式問題

　　NBD：截至2021年，我國常住人口城鎮化率達到64.72%，超9億人居住在城市。在邁向現代化的今天，城市發展到了什么階段？

　　李曉江：我一直把中國的城鎮化解讀為“上半場”和“下半場”。上半場紅利很多，經濟發展很容易，一個策略各地都可以用，一種路徑大家都可以模仿。這是“上半場”的特點，因為發展條件好、機會多，經濟體制改革以后，能量一下就釋放了出來。這個階段，我們的發展目標比較單一，就是經濟增長。因此也走的是一種粗放的、野蠻發展的路徑，看起來光鮮亮麗，實際問題重重，越積越多，到了難以為繼的地步。

　　十八大以后，中國的城市發展方針和發展理念發生了重大轉變，深刻的背景在于我們的發展階段變了。到了“下半場”，人均GDP達到1萬美元左右，跨越“中等收入陷阱”就成了一個核心命題，為此必須處理好兩個大問題，首先是發展模式的問題，必須從野蠻擴張的發展模式轉向生態文明的發展模式，實現人與自然的和諧共生。如果繼續用前一種模式，給中國三個地球都不夠用，所以“雙碳”目標雖然是一個大難題，但卻是必由之路。第二，必須解決人的問題，解決社會公平問題，解決人的更好的發展問題。

　　我們講跨越“中等收入陷阱”，核心一個是發展模式的陷阱，另一個是社會公平的陷阱。把這兩個問題聚焦在一起，第三個問題就產生了：面對越來越復雜的發展環境和越來越高的發展要求，必須從傳統的“管理”轉向“治理”，多部門、多領域參與，社會、市場、政府一起努力，推進治理體系和治理能力的現代化。

　　NBD：提出“公園城市”建設，希望瞄準解決哪些現實問題？

　　李曉江：十九大報告重新描述了中國社會的主要矛盾，美好生活上升到了發展目標的第一位。一個人均GDP達到1萬美元的社會，必然要從“有沒有”轉向“好不好”，美好生活的需求更加多元。

　　我們必須清醒地看到，現在還有大量的發展不平衡不充分問題需要解決，要滿足老百姓(603883)對美好生活的需要，就必須改變發展模式，改變發展價值觀。“上半場”的快速發展付出了環境的、社會的代價，留下了巨大的歷史欠賬，現在其實是一個“還債”的階段。

　　所以從生態文明建設到“兩山”理論再到“公園城市”的提出，我認為都是為了解決城鎮化“上半場”遺留的問題，讓“下半場”走得更好。

　　探索山水人城和諧相融 不是建一個“低水平的公園城市”

　　NBD：發展模式具體應該怎么改？尤其是21個超大特大城市，要想更高效地集聚經濟和人口，未來該向何處轉型？

　　李曉江：大城市一直有天然優勢，它的規模效益、聚集效應帶來了多樣性、多元化和多機會。越是大城市，人越容易活下來，越有發展機會。但幾十年的快速發展，大城市產生了大量污染、公共資源短缺、交通擁堵、房價高漲等問題，治理“城市病”始終是一個大課題。

　　這一輪城市轉型，我們看到至少有兩種模式。第一種是“北京模式”，2014年京津冀協同發展戰略提出以后，工業、批發業從北京撤出，建設北京副中心和雄安新區等，通過疏解非首都功能，調整經濟結構和空間結構。第二種是“成都模式”，主動調整自己的空間結構、發展模式來克服發展門檻，從“圈層式”發展走向“組團式”發展。我一直認為，跨過龍泉山是一件很難的事情，但卻是長遠利益所在，它最大的好處是有利于保護都江堰精華灌區——中國最高水平的三個人工水網地區之一。

　　中國很多城市的發展都是“攤大餅”，從經濟上考慮，這是效率最高的一種形態，但對環境的負面影響比較大。“餅”攤得越大，熱島效應就越強烈，能源消耗就越多。強調生態文明建設意味著城市發展不能再以大量犧牲、占用、消耗自然資源為前提，這是肯定的。

　　接下來，中國要努力實現經濟社會發展與資源環境消耗的“脫鉤”，走一條經濟社會繼續發展、但資源環境消耗不再增加的道路。我們注意到，發達國家的經濟還在增長，人均GDP、人均收入還在提高，但它的人均能耗、人均資源消耗在減少，這就是一種“脫鉤”。“脫鉤”理念背后是新發展階段的價值觀決定的。

　　NBD：目前來看，要實現“脫鉤”還面臨很多現實難處。

　　李曉江：城鎮化“上半場”，我們認為自然是可以被征服的，是拿來被人類利用的。今天強調尊重自然，是因為意識到綠水青山是我們生存的前提，即使它不創造實際的物質收益，也在創造一個良好的生存環境，人與自然一定是“共生”的，提出“雙碳”目標也是為了實現可持續發展。

　　但人的需求還在不斷增長，相比工業領域，生活領域、交通領域的能耗和碳排放很難降低。現在我們的人均GDP才1萬美元，發達國家人均GDP已經是4萬~5萬美元的水平，他們在生活領域的能耗是我們（目前）的3～4倍。所以，用發展的眼光來看，既要達到發達國家的經濟發展水平，又必須實現綠色低碳，這就是最難實現的地方。

　　NBD：《總體方案》提到“探索山水人城和諧相融新實踐”，在人與自然之間特別強調了“城”，為什么？

　　李曉江：公園城市本身是一個城市發展的命題。在生態文明理念下，城市和自然的關系是“共生”，而非“掠奪”或“侵占”。通過一個好的“城”的發展，來處理人、城、自然三者之間的關系。

　　比如建筑領域，建造環節產生的碳排放占建筑全生命周期碳排放的25%~30%，過去那種大拆大建、推倒重來，是非常不綠色、不低碳的，所以現在提倡城市更新。盡可能改造利用既有建筑，多用綠色建材和建造技術，人均建筑面積、使用空間增加了，但對自然資源的占用、消耗減少了。

　　所以，在中國城市發展模式轉型的大框架下，需要若干個不同類型的試驗和示范，“公園城市”是其中一種。成都不是要建一個“低水平的公園城市”，而是要繼續發展，不斷提高經濟質量和生活品質，滿足人對美好生活的需要，同時資源消耗要“脫鉤”，碳排放不增加甚至減少，探索一種更好的城市發展模式，這才是最和諧的公園城市的目標，我認為這也是公園城市的核心命題。

　　“疏解非核心功能” 超大特大城市的共同任務

　　NBD：建設公園城市示范區的一個大背景是推進成渝地區雙城經濟圈建設。放到區域戰略下看，示范區如何支撐成渝高質量發展？

　　李曉江：成渝要成為中國經濟的“第四極”，首先成都和重慶必須有足夠的能量和能級。只有強大的中心城市，才能帶動一個強大的區域，同時，中心城市又必須是健康的。

　　現階段，成都、重慶對區域的輻射帶動能力遠不如上海、深圳，一方面要持續提升它們的能級，擴大輻射帶動能力，同時在這個過程中，要少犯錯、少生病。我認為，良好的公園城市發展目標，良好的制度環境、發展模式，可以讓經濟發展更加平穩，讓城市保持持續的聚集能力、吸引能力，同時增強輻射帶動能力。

　　當然，成渝地區的發展階段和珠三角、長三角相比，還有一個時間差。成都、重慶不能走沿海地區“先污染再發展”“先犯錯再糾錯”的老路，需要用新的發展模式規避風險和毛病，既解決自己當下和未來的問題，實現更好的發展，同時也為中西部地區的超特大城市，做一個先行示范。

　　其實現階段所有的超特大城市都面臨和北京相似的任務，即疏解非核心功能。不用諱言，過去幾十年因為只追求經濟總量，地方政府“拿到籃里就是菜”，高端低端都要，也斷了別人的后路。我們說“城市不要低端人口”這句話是不對的，但大城市應該放棄低端產業。低端產業要的是低成本空間，大城市不可能低成本，如果獲得了低成本空間，說明大城市資源配置錯了。本來大中小城市應該有合理的產業分工，市場也有這種規律，高端產業可以承受高成本，就到中心城市去，中低端產業承受不了高成本，就到中小城市去，甚至鄉鎮去。結果大城市把它們都攬在懷里，最后必然導致臃腫肥胖，功能過度集聚。

　　NBD：所以現在提出要“瘦身健體”。

　　李曉江：“瘦身健體”這個詞用得挺準，它意味著要對城市的功能、產業有所選擇，發展中心城市應該發展的核心功能，而不是什么都要。

　　非核心功能的疏解，包括市域范圍內的，也包括向周邊地區的。城市之間應該借用市場的力量來實現合理分工，而不是行政力量。讓周邊城市有更多發展機會，也是區域發展應有之義。成渝要實現高質量發展，一定要處理好中心城市與周邊地區的協同問題。

　　從發展形態上看，現在也比較推崇大城市市域范圍內的相對分散發展，比如北京建城市副中心、上海建5個新城，都是從市域空間格局上進行調整，讓整個城市有更大的容量，人口可以更加合理的分布。中心城區的規模控制住了，付出的資源環境代價和造成的“城市病”可能會減弱一點。

　　實現“空間正義” 不同群體各取所需、各得其所

　　NBD：我們注意到，公園城市示范區建設將從生態、生活、生產、治理四個方面“著力”。您如何理解“三生”和“治理”在未來城市建設運營中的角色？

　　李曉江：我們過去發展的路徑是什么？一方面追求住宅用地的土地出讓金越高越好，另一方面要騰出大量的指標給工業，給生產提供了大量空間。結果是生產空間被大量低效利用，甚至躺著“曬太陽”，住宅建筑修到三、四十層樓高。生活、生產空間出現的問題不是土地不夠用，是土地空間資源錯配的問題。

　　2015年底舉行的中央城市工作會議已經強調要“統籌生產、生活、生態三大布局，提高城市發展的宜居性”，并提出了明確的要求，生產空間要集約高效，生活空間要宜居適度，生態空間要山清水秀。

　　本質上，“三生”空間的配合協調、恰當利用，是一個很重要的空間治理問題，生態、生活、生產是目的，治理是手段。“治理”不是自上而下的“管理”，一定要有全社會的共同參與。同時，“三生”空間資源的分配一定要考慮不同群體的需求，一方面為中等收入群體創造更好的生活環境，增加居住用地、公共服務，同時也要為弱勢群體、低收入群體提供可承受的生產生活空間，比如城中村、夜市、沿街排擋等，城市的空間資源分配要實現“空間正義”，讓不同的群體各取所需、各得其所。

　　NBD：治理一定要有針對性。

　　李曉江：對不同的主體要有不同的供給方式。最典型的，城鎮化“上半場”的人口流動主要是農民工，只需要一張床、一份工資，他就去了，但今天流動的主要是大學生。過去我們一年新增加1000萬農民工，現在光大學生一年畢業就1000萬。城市用什么吸引大學生？必然要用高品質的生活、高質量的公共服務。

　　深圳這幾年拼命建學校，從幼兒園、小學到初中、高中，為什么？人口結構變了。從六普到七普（注：人口普查），深圳增加了600萬大學生，減少了400萬農民工，這樣一個人口的“置換”，它的需求是不一樣的，城市的健康發展必須把居民的需求研究透。

　　用規則引導行為 優化考核指標、設置剛性約束

　　NBD：所以包括公園城市在內，未來城市的建設運營必須要有一個治理體系和治理能力的提升。

　　李曉江：是的。對公園城市建設來講，盡管國務院復函只點了國家發改委、自然資源部、住建部三個直接相關的部門，但想要提升“三生”協同、“三生”合理配置的治理體系，一定需要多部門全方位的參與。

　　首先，要有國家的戰略、資源資金的投放、政策法規的支撐。其次，要有綠色的生產方式和生活方式，這個要靠市場主體和居民共同實現。同時，像環保、教育、醫療等涉及民生領域的部門，一定要參與進來，共同形成政策合力。我們看到《總體方案》中已經明確了這一點。

　　NBD：方向已經很明確，關鍵在于怎么落到實處。

　　李曉江：考核指標肯定是非常重要的。考核指標是最基本的“游戲規則”，規則決定行為，個人是這樣，企業是這樣，地方政府也是這樣。現在各大城市那么高的工業比例，最根本的原因還是在于GDP考核，為了GDP什么都要，土地、能源都敞開用。所以，我認為調整優化考核指標，并設置資源消耗的剛性約束指標，大城市一定會去尋找能耗低、碳排放少，同時經濟效益更高的產業，這兩條是自上而下優化各級政府行為最有效的工具。

　　這幾年，地方政府每到年底就“拉閘限電”，背后其實是能耗“雙控”在發揮作用。設置有限的指標，并給予剛性的約束，一方面可以引導城市優化配置資源，另一方面也倒逼超特大城市的工業向外疏解。我們的超特大城市有那么高的工業比例，實際上是不正常的。工業本身不應該在這些城市大量存在，只有最高端的、最高效的、最高附加值的工業，或者是先進的生產性服務業，可能在大城市生長。

　　當然，對地方政府最有效的是考核指標；對企業應該“軟硬兼施”，激勵和鞭策并行；對老百姓則不能強制，需要柔性引導，給他提供替代選擇方案。比如政府鼓勵市民綠色出行，一方面可以增加小汽車的使用成本，更重要的是提高地鐵、公交、自行車和步行的使用便利度，提供更加安全、舒適的公共交通和慢行出行環境，這樣來引導大家改變生活方式。