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加強(qiáng)風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)和管理提高風(fēng)景名勝資源利用的社會效益

[日期：2008-04-24] 來源：中國建設(shè)報(bào) 作者：發(fā)表評論(0)打印

　　胡錦濤總書記在黨的“十七大”報(bào)告中進(jìn)一步提出了要深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，論述了科學(xué)發(fā)展觀必須堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧，即統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、區(qū)域發(fā)展、經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展、人與自然和諧發(fā)展。風(fēng)景名勝資源是建立人與自然和諧發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，是供人們游覽、觀賞、休息或進(jìn)行科學(xué)文化活動的主要地域。鑒于風(fēng)景資源本體的不可再生性、學(xué)科的綜合性、區(qū)域的整體性和廣泛的社會性，所以無論從歷史、文化價(jià)值，還是從近期或長遠(yuǎn)的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益等方面來考慮，都應(yīng)當(dāng)保護(hù)和管理好風(fēng)景名勝資源。只有使風(fēng)景名勝資源科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展，才能達(dá)到人與自然和諧發(fā)展。

　　一、風(fēng)景名勝為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會發(fā)展做出了很大的貢獻(xiàn)

　　我國是風(fēng)景名勝資源大國，又是對風(fēng)景名勝資源開發(fā)和利用較晚、保護(hù)和管理較弱的一個(gè)國家。在改革開放以前，我國并沒有真正設(shè)立國家級和省（市）級風(fēng)景名勝區(qū)，大部分風(fēng)景名勝資源都隱藏在高山、湖海、江河之中。改革開放以后，隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和人們生活水平的逐步提高，風(fēng)景名勝資源的開發(fā)和利用工作開始引起國家和地方政府的關(guān)注。為把我國的風(fēng)景名勝資源整合好、保護(hù)好、發(fā)展好，早在1978年，國家建設(shè)主管部門就開始組織專家、學(xué)者研究開發(fā)和利用風(fēng)景名勝資源；討論未來國家風(fēng)景名勝區(qū)的形成和設(shè)立；梳理國家級風(fēng)景名勝區(qū)的體制建設(shè)以及規(guī)劃、建設(shè)和管理等方面的問題。這些工作都為我國風(fēng)景名勝區(qū)的建立做了必要的前期準(zhǔn)備，也為風(fēng)景名勝事業(yè)的發(fā)展奠定了重要的基礎(chǔ)。

　　從1982年開始，國務(wù)院審定批準(zhǔn)了八達(dá)嶺、泰山、黃山、峨眉山等首批44個(gè)國家級風(fēng)景名勝區(qū)，以此為開端，風(fēng)景名勝區(qū)的隊(duì)伍開始逐步壯大，風(fēng)景名勝事業(yè)開始得到較快發(fā)展。截至2007年，我國共有風(fēng)景名勝區(qū)677個(gè)，其中國家級風(fēng)景名勝區(qū)177個(gè)，省級風(fēng)景名勝區(qū)452個(gè)、市（縣）級風(fēng)景名勝區(qū)48個(gè)。據(jù)初步對全國各省風(fēng)景名勝區(qū)所占土地面積統(tǒng)計(jì)，約有53366平方公里，占國土面積的1％左右。

　　風(fēng)景名勝區(qū)的各項(xiàng)事業(yè)也得到了較快發(fā)展，到2006年為止，國家級風(fēng)景名勝區(qū)的固定資產(chǎn)投入完成額已經(jīng)達(dá)到了1005019萬元、經(jīng)營收入達(dá)到了1630875萬元，到國家級風(fēng)景名勝區(qū)的游人數(shù)量已經(jīng)達(dá)到了28756.9萬人次。

　　風(fēng)景名勝區(qū)的快速發(fā)展，還帶動了我國旅游業(yè)的快速發(fā)展，據(jù)統(tǒng)計(jì)到目前為止，近年來，國內(nèi)外旅游人數(shù)以較快速度增長，旅游收入年年創(chuàng)新高。入境旅游人數(shù)，2000年為8344.4萬人次，2006年為12494.2萬人次，2006年比2000年增長了50%%；國內(nèi)旅游人數(shù)，2000年為7.4億人次，2006年為13.9億人次，2006年比2000年增長了88%%；國際國內(nèi)旅游總收入，2000年為4519.0億元，2006年為8935.0億元，2006年比2000年增長了98%%。

　　從風(fēng)景名勝區(qū)的建立到現(xiàn)在，已經(jīng)過了25個(gè)年頭，我國的風(fēng)景名勝區(qū)已經(jīng)形成了具有巨大影響力和綜合實(shí)力的一個(gè)行業(yè)，還在不斷發(fā)展和壯大。風(fēng)景名勝資源不僅帶動了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展，還為社會事業(yè)做出了非常大的貢獻(xiàn)。

　　二、影響風(fēng)景名勝資源保護(hù)與管理的主要問題

　　1．市場化經(jīng)營，過度開發(fā)，破壞性嚴(yán)重。

　　由于國家級風(fēng)景名勝區(qū)的建立和發(fā)展，經(jīng)濟(jì)效益逐步好了起來，對外的影響力也在增強(qiáng)。有的地方就將風(fēng)景名勝區(qū)作為帶動經(jīng)濟(jì)發(fā)展、旅游發(fā)展的重要區(qū)域，只重視旅游發(fā)展，不重視風(fēng)景資源保護(hù)，正像國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)指出的“現(xiàn)在只搞旅游開發(fā)區(qū)建設(shè)，不顧生態(tài)環(huán)境破壞問題已經(jīng)越來越嚴(yán)重了，搞的不好要把老本都吃掉了”。有的地方盲目追求市場化，違反國家有關(guān)規(guī)定，將一些景區(qū)內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施和門票都轉(zhuǎn)讓或承包給企業(yè)，致使經(jīng)濟(jì)利益超越了社會利益。有的地方在國家級風(fēng)景區(qū)的規(guī)劃范圍繼續(xù)上工程、上項(xiàng)目，致使山體、植被和景觀都遭到了嚴(yán)重的破壞。市場化經(jīng)營，過度開發(fā)，已經(jīng)嚴(yán)重威脅到了對風(fēng)景名勝資源的管理和保護(hù)工作。

　　2．管理體制的不順，影響了景區(qū)的保護(hù)和發(fā)展。

　　風(fēng)景名勝區(qū)的管理體制問題是比較復(fù)雜的，從風(fēng)景名勝區(qū)成立的那一天起，國家就沒有一個(gè)統(tǒng)一規(guī)定和要求，主要按照地方的機(jī)構(gòu)設(shè)置進(jìn)行配置。這樣國家級風(fēng)景名勝區(qū)管理體制就存在著很大區(qū)別，一是名稱不一樣，有叫管理委員會的，有叫管理局的，也有叫管理辦公室的；二是級別不一樣，有局級的，有處級的，還有科級的；三是管理職能不一樣，有的行使的是政府職能，有的行使的是準(zhǔn)政府職能、有的行使的是事業(yè)單位管理職能，還有的是事業(yè)加企業(yè)的管理方式。由于管理體制上的差別，管理職能方面不一致，國家級風(fēng)景名勝區(qū)的管理能力和水平也有很大的差異。有的景區(qū)管理還是不錯(cuò)的，被評為世界文化遺產(chǎn)，被建設(shè)部評為綜合整治優(yōu)秀單位。但有的景區(qū)由于管理體制的不順，風(fēng)景名勝資源難以得到保護(hù)，風(fēng)景名勝區(qū)的規(guī)劃難以實(shí)施。

　　對風(fēng)景名勝區(qū)的管理難，這是從景區(qū)成立那一天就存在的，主要是風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)有很多單位和村莊，有的已經(jīng)形成了一個(gè)比較完整的社會，在這些單位和村莊沒有遷移出去的時(shí)候，就加大了管理難度，存在著管理的復(fù)雜化。主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是在景區(qū)內(nèi)管理的部門多，存在多頭管理的情況。大部分國家級風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃范圍內(nèi)都有建設(shè)、林業(yè)、水利、地質(zhì)、宗教、文化等部門的管理區(qū)域，而且實(shí)施的是分頭管理方式，所帶來的是景區(qū)內(nèi)管理的重疊和交叉。二是各種利益交織在一起，很難取得平衡。由于這些年，旅游行業(yè)發(fā)展得比較快，景區(qū)經(jīng)營收入增長得也比較快，所以景區(qū)就成為了當(dāng)?shù)氐囊粔K肉，與此有關(guān)的相關(guān)部門都想從中牟利。主要涉及到的有地方利益、部門利益、原住民和相關(guān)單位的利益等。三是國家級風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)不統(tǒng)一，有的級別太低，難以行使行政管理權(quán)。

　　由于管理職能不統(tǒng)一和管理權(quán)限太弱等方面的問題，造成了管理機(jī)構(gòu)上的混亂、力量的薄弱。這些因素“弱化”了政府主管部門的管理權(quán)限，分散了政府職能部門的監(jiān)督力度，降低了政府職能部門的管理效率，致使有些國家級風(fēng)景區(qū)的總體規(guī)劃無法有效貫徹執(zhí)行，給風(fēng)景名勝資源的保護(hù)和管理帶來了難度。

　　3．景區(qū)內(nèi)的多部門執(zhí)法，影響了管理的效率和效果。

　　由于國家級風(fēng)景名勝區(qū)所處的區(qū)域不同，所以執(zhí)法的職能、任務(wù)、手段也有很大的區(qū)別，在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的國家級風(fēng)景名勝區(qū)執(zhí)法，不僅要做好核心景區(qū)內(nèi)的執(zhí)法工作，而且還要配合做好社會的治安、環(huán)保等執(zhí)法工作，所承擔(dān)的任務(wù)會更重。不論在城市區(qū)劃內(nèi)的，還是在城市區(qū)劃外的國家級風(fēng)景名勝區(qū)都存在多部門執(zhí)法的問題，有的景區(qū)內(nèi)有7~8個(gè)執(zhí)法隊(duì)伍同時(shí)在執(zhí)法，少的也有4~5個(gè)隊(duì)伍，主要包括宗教、文物、林業(yè)、水利、環(huán)境、城管、公安等。如果不能實(shí)行統(tǒng)一管理、綜合執(zhí)法，勢必造成工作的重疊、矛盾和交叉，既浪費(fèi)國家的人力、物力和財(cái)力，又很難達(dá)到理想的管理效果。

　　4．原居民和單位的安置和遷移，工作難度最大。

　　大部分風(fēng)景名勝區(qū)都有許多原住民和單位，這是歷史形成的。按照國家《風(fēng)景名勝區(qū)管理?xiàng)l例》規(guī)定，要逐步將核心景區(qū)內(nèi)農(nóng)民和單位遷移出去。這項(xiàng)工作非常復(fù)雜，也非常困難，既要處理好遷移安置和利益平衡的關(guān)系，又要處理好農(nóng)民的就業(yè)和考慮他們未來發(fā)展。再加上，景區(qū)的管理部門又沒有解決這些問題的能力和手段，工作起來困難非常大。

　　5．缺少高素質(zhì)、專業(yè)化的管理隊(duì)伍。

　　目前，風(fēng)景名勝區(qū)的資源與環(huán)境保護(hù)的專業(yè)機(jī)構(gòu)不健全，風(fēng)景名勝區(qū)的管理干部調(diào)動比較頻繁，從事風(fēng)景資源管理和保護(hù)的專業(yè)干部、技術(shù)人員嚴(yán)重匱乏，一線干部隊(duì)伍的學(xué)識水平和專業(yè)素質(zhì)不適應(yīng)風(fēng)景名勝區(qū)事業(yè)發(fā)展的需要。從根本上講，缺乏對各級風(fēng)景名勝區(qū)管理干部的系統(tǒng)培訓(xùn)，缺乏風(fēng)景名勝管理人才資源的社會儲備，缺乏風(fēng)景名勝資源的研究機(jī)構(gòu)。

　　四、提高風(fēng)景名勝資源社會效益的對策和建議

　　1．對風(fēng)景名勝資源的保護(hù)與發(fā)展是為了建立人與自然的和諧。

　　黨中央、國務(wù)院對我國自然與文化遺產(chǎn)資源保護(hù)工作高度重視，特別是近年來，為保護(hù)加強(qiáng)全國風(fēng)景名勝區(qū)的管理、規(guī)劃和保護(hù)工作，修訂了《風(fēng)景名勝區(qū)條例》，對風(fēng)景名勝區(qū)的設(shè)立、規(guī)劃、保護(hù)、利用和管理提出了更加明確的要求。溫家寶總理早在1999年12月召開的全國城鄉(xiāng)規(guī)劃工作會議上就強(qiáng)調(diào)指出：“要切實(shí)加強(qiáng)對風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)和利用工作的領(lǐng)導(dǎo)，按照嚴(yán)格保護(hù)、統(tǒng)一管理、合理開發(fā)、永續(xù)利用的原則，把風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)、建設(shè)和管理好。”“搞好風(fēng)景名勝區(qū)工作，前提是規(guī)劃，核心是保護(hù)，關(guān)鍵是管理。”

　　改革開放以來，我國物質(zhì)文明和精神文明建設(shè)取得了顯著的成效，廣大公眾不僅僅在風(fēng)景名勝區(qū)游覽、休憩或進(jìn)行科學(xué)文化活動，而且對風(fēng)景名勝資源的保護(hù)意識有很大的提高，尤其是新聞媒體、專家學(xué)者的積極有力監(jiān)督，對風(fēng)景名勝資源的保護(hù)起到了很大的作用。但目前我國自然與文化遺產(chǎn)資源保護(hù)的任務(wù)還非常嚴(yán)峻。有些風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)仍然存在開礦、建水庫、蓋房、伐木等破壞山體、森林、植被的現(xiàn)象；有的地方旅游開發(fā)任意破壞自然景觀和人文環(huán)境；有的地方將國家級風(fēng)景名勝區(qū)的經(jīng)營權(quán)整體承包給企業(yè)。究其原因，主要還是因?yàn)楸Ｗo(hù)和發(fā)展的關(guān)系沒有處理好，近期發(fā)展與長遠(yuǎn)發(fā)展的關(guān)系沒有處理好，國家利益和地方利益沒有處理好。

　　近些年，風(fēng)景名勝區(qū)建設(shè)得到了較快發(fā)展，各項(xiàng)收益有了顯著改善，資源保護(hù)與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾就顯現(xiàn)了出來。地方要將風(fēng)景名勝區(qū)作為帶動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要區(qū)域和平臺；國家要求對風(fēng)景名勝資源要嚴(yán)格進(jìn)行保護(hù)，尤其是核心景區(qū)不能破壞。實(shí)際上，這并不是一對矛盾，而且可以和諧相處。要充分認(rèn)識到風(fēng)景名勝資源是一種不可再生、稀缺的寶貴資源，是國家和民族的最大財(cái)富。隨著城鄉(xiāng)居民生活水平的提高，休閑、度假、旅游將成為發(fā)展最快的一個(gè)行業(yè)，只有保護(hù)好風(fēng)景名勝資源，才能成為地方發(fā)展的永久財(cái)富。只要從國家和民族的利益考慮、從地方經(jīng)濟(jì)長遠(yuǎn)發(fā)展方面著想，就會認(rèn)識到保護(hù)是為了發(fā)展，想持續(xù)發(fā)展，就要更好地保護(hù)好風(fēng)景名勝資源。有了這種認(rèn)識以后，就能夠處理好風(fēng)景名勝資源保護(hù)、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與部門利益之間的關(guān)系。

　　2．處理好景區(qū)內(nèi)各方利益主體的關(guān)系，是建立和諧景區(qū)的關(guān)鍵。

　　建立和諧社會，關(guān)鍵在于協(xié)調(diào)好利益關(guān)系和調(diào)整好分配關(guān)系。風(fēng)景名勝區(qū)管理上的主要矛盾是部門和單位利益之間的矛盾。有的國家級風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)有部隊(duì)、工廠、政府、村莊和寺廟，這些單位和部門都是在沒有確立為國家級風(fēng)景名勝區(qū)之前就已經(jīng)存在的。要想將這些部門和單位外遷或強(qiáng)化對他們的管理，必然會影響他們的權(quán)益和利益。所以不能簡單處理這類事情，要做好充分的調(diào)查研究，制訂切實(shí)可行的實(shí)施方案，反復(fù)征求相關(guān)方的意見，將問題和矛盾盡量解決在方案之前。不能輕率地做出遷移或一些限制性的決定，這樣容易激化矛盾，無助于問題的解決。有的風(fēng)景名勝區(qū)因?yàn)檫w移或管理上的矛盾，就出現(xiàn)了以槍對壘、以死相拼和群體上訪的現(xiàn)象。所以在制定景區(qū)內(nèi)相關(guān)單位的整體遷移或逐步遷移計(jì)劃和政策時(shí)，要充分考慮景區(qū)內(nèi)相關(guān)主體各方利益，制定比較完善的拆遷補(bǔ)償和安置政策。

　　按照《風(fēng)景名勝區(qū)條例》第二十七條要求：“禁止違反風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃，在風(fēng)景名勝區(qū)設(shè)立各類開發(fā)區(qū)或在核心景區(qū)內(nèi)建設(shè)賓館、招待所、療養(yǎng)院、培訓(xùn)中心以及與風(fēng)景名勝資源保護(hù)無關(guān)的其他建筑物；已經(jīng)建設(shè)的，按照風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃逐步遷出。”所以，在風(fēng)景名勝區(qū)尤其是核心景區(qū)內(nèi)與資源保護(hù)無關(guān)的建筑物、構(gòu)筑物都要逐步進(jìn)行拆除。景區(qū)內(nèi)的相關(guān)部門和單位，也要顧全大局，以國家利益為重，不可提出非理性補(bǔ)償和安置的要求，要正確認(rèn)識到保護(hù)風(fēng)景名勝資源是公眾利益。地方政府要認(rèn)真落實(shí)國家的法規(guī)，在土地供應(yīng)方面、財(cái)政方面、政策配套方面都要給予大力支持和高度重視。沒有地方政府的強(qiáng)有力支持，風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)、管理和發(fā)展工作是很難到位的。

　　3．安置好景區(qū)農(nóng)民的就業(yè)和生活，是創(chuàng)建和諧景區(qū)的首要條件。

　　大部分國家級風(fēng)景名勝區(qū)的核心景區(qū)內(nèi)都生活著幾千到數(shù)萬個(gè)農(nóng)民，他們世代在這塊土地上生存和發(fā)展。按照國家《風(fēng)景名勝區(qū)條例》的規(guī)定，不允許在風(fēng)景名勝區(qū)的規(guī)劃范圍內(nèi)進(jìn)行開荒、開礦、伐木、采摘野果等活動。開荒、砍材、采果是不允許的；當(dāng)?shù)啬贻p人結(jié)婚建房也受到了嚴(yán)格的限制；集體企業(yè)也不能擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，這樣就限制了景區(qū)內(nèi)農(nóng)民的生產(chǎn)、生活和發(fā)展的空間。在尚沒有對景區(qū)內(nèi)農(nóng)民進(jìn)行遷移或安置的情況下，對他們的生產(chǎn)、生活和發(fā)展應(yīng)當(dāng)有所考慮。能遷移出去的，應(yīng)當(dāng)盡快進(jìn)行遷移，并在土地、住房、安家和孩子上學(xué)等方面給予政策上的扶持，不要因?yàn)檫w移而降低他們的生活水平和發(fā)展能力。暫時(shí)不能從景區(qū)遷移出去的農(nóng)民，要盡量解決他們的生活和就業(yè)問題，使他們能有一個(gè)比較穩(wěn)定的收入。

　　要充分認(rèn)識，只有解決好景區(qū)內(nèi)農(nóng)民的生活問題、居住問題，風(fēng)景名勝資源的保護(hù)工作才能開展順利；只有使景區(qū)的廣大職工和農(nóng)民都認(rèn)識到保護(hù)資源的重要性，并與他們的利益有直接關(guān)系，才能調(diào)動起大家保護(hù)風(fēng)景名勝資源的熱情和積極性。

　　所以我們在考慮景區(qū)原住民的遷移和安置時(shí)，要使他們家庭的收入有明顯提高，生活質(zhì)量有明顯改善，景區(qū)的管理工作和農(nóng)民的思想工作就和諧了。

　　4．保護(hù)好游客的利益和權(quán)益，促進(jìn)景區(qū)可持續(xù)發(fā)展。

　　由于我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，人民生活水平的逐步提高，社會文明的不斷進(jìn)步，公眾對精神文化生活的要求也在提高，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程與人類生存自然環(huán)境形成的反差逐漸加大，大家對自然生態(tài)環(huán)境與歷史文化景觀的向往和依賴也愈加明顯，自然和文化遺產(chǎn)資源已經(jīng)成為旅游文化活動非常重要的環(huán)境。

　　目前，有些風(fēng)景名勝區(qū)并沒有認(rèn)識到提高風(fēng)景名勝區(qū)管理水平，保護(hù)廣大旅客的利益是關(guān)系到景區(qū)可持續(xù)發(fā)展的重要問題。保持景區(qū)的景觀優(yōu)美、獨(dú)特，環(huán)境干凈、整潔都非常重要，但我們的一切工作必須在建立以人為本的前提下，所創(chuàng)造的一切都是為人們提供最佳的服務(wù)。在景區(qū)內(nèi)影響旅客利益或權(quán)益的主要表現(xiàn)為拉客、宰客、黑租、黑導(dǎo)；飯店商店缺斤少兩等現(xiàn)象，這些都會影響旅游者的心情，破壞了景區(qū)的旅游環(huán)境，影響了景區(qū)對外的形象。所以保護(hù)好廣大旅客的利益和權(quán)益，實(shí)際上就是建立和鞏固了景區(qū)發(fā)展的基礎(chǔ)，這可是關(guān)系到風(fēng)景名勝事業(yè)的興衰問題，關(guān)系到風(fēng)景名勝區(qū)在公眾中的形象問題，關(guān)系到景區(qū)可持續(xù)發(fā)展問題。

　　保護(hù)好旅客的利益和權(quán)益在管理方面，需要注意抓好每一個(gè)細(xì)節(jié)、環(huán)節(jié)。比如當(dāng)有黑導(dǎo)游出現(xiàn)時(shí)，就要說服、教育，以及實(shí)行一對一跟蹤管理，讓他沒有市場；對景區(qū)內(nèi)的車輛要實(shí)行規(guī)范化管理，使黑出租車沒有空子可鉆；賓館、飯店、商店都要實(shí)行公平交易，要進(jìn)行明碼標(biāo)價(jià)。只要從以人為本角度思考，一切為游客著想，就能提高管理水平，游客的權(quán)益和利益就能得到保證；就會擴(kuò)大風(fēng)景名勝區(qū)對外的形象和影響力，吸引來更多的嘉賓。

　　5．理順風(fēng)景名勝區(qū)的管理體制，是保護(hù)和發(fā)展好景區(qū)工作的基礎(chǔ)。

　　我國的風(fēng)景名勝資源所有權(quán)是通過各級政府或風(fēng)景名勝區(qū)政府機(jī)構(gòu)的行政管理加以體現(xiàn)的，風(fēng)景名勝資源的支配權(quán)和收益權(quán)分屬各級地方主管部門。目前，地方利益、部門利益以及相關(guān)方利益往往交織在一起。在許多風(fēng)景區(qū)內(nèi)實(shí)行的是多頭管理，林業(yè)、地質(zhì)、水利、電力等都參與景區(qū)內(nèi)相關(guān)資源方面的管理。于是乎，一個(gè)完整的資源，形成了分割的局面，使國家級風(fēng)景名勝區(qū)的規(guī)劃難以實(shí)施，執(zhí)法工作難以開展，資源的保護(hù)效果難以保證。再加上地方有些部門不同程度地干預(yù)或插手風(fēng)景區(qū)的相關(guān)事務(wù)，資源保護(hù)和管理工作的形勢十分嚴(yán)峻。出現(xiàn)這種情況的主要原因，還是由于風(fēng)景名勝區(qū)的管理體制不順，缺乏管理手段，減弱了管理能力，已經(jīng)嚴(yán)重影響了對風(fēng)景名勝資源的保護(hù)、法規(guī)的落實(shí)和規(guī)劃的實(shí)施。

　　理順國家級風(fēng)景名勝區(qū)管理體制主要應(yīng)當(dāng)從以下幾方面考慮：

　　一是要明確風(fēng)景名勝資源的權(quán)屬問題。既然風(fēng)景名勝資源是國家資源，國家級風(fēng)景名勝區(qū)是經(jīng)過國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的，在風(fēng)景名勝區(qū)的規(guī)劃范圍內(nèi)任何政府、組織和部門都無權(quán)使用、占有和破壞資源。如果確實(shí)需要使用風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)的資源或改變它的原始生態(tài)和環(huán)境，應(yīng)當(dāng)上報(bào)國務(wù)院進(jìn)行審批。

　　二是要明確規(guī)定國家級風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、職能和級別。雖然目前大部分風(fēng)景名勝區(qū)的管理人員都是事業(yè)編制，所行使的是代政府管理職能，但由于職能方面并沒有按照《風(fēng)景名勝區(qū)條例》中所賦予的管理權(quán)限，再加上許多地方將風(fēng)景名勝資源作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展、旅游發(fā)展、招商引資的窗口和平臺，必然易于出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)化、市場化的發(fā)展趨勢，給風(fēng)景名勝資源保護(hù)和管理工作帶來了困難。

　　既然風(fēng)景名勝資源是國家最珍貴的財(cái)富，各級政府有責(zé)任將這些財(cái)富保護(hù)好、管理好、發(fā)展好，靠目前的體制和職能是很難完成好這項(xiàng)工作任務(wù)的。要把保護(hù)風(fēng)景名勝資源作為政府的重要職能，風(fēng)景區(qū)的管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)直接隸屬政府機(jī)構(gòu)，其管理人員列入公務(wù)員系列。

　　國家級風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)，所行使的是國家法規(guī)所規(guī)定的權(quán)限，可見其任務(wù)之艱巨、地位之重要。如果級別太低，職能太弱，執(zhí)法隊(duì)伍太亂，管理就難以到位。國家應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一規(guī)定國家級風(fēng)景名勝區(qū)機(jī)構(gòu)名稱、級別和掛靠在哪一級政府。我們認(rèn)為國家級風(fēng)景名勝區(qū)的管理機(jī)構(gòu)不能低于處級，掛靠的政府不能低于市級（地級單位），最好實(shí)行省級政府統(tǒng)一管理。這樣的組織機(jī)構(gòu)對保護(hù)風(fēng)景名勝資源非常有利。

　　三是要實(shí)行綜合執(zhí)法，強(qiáng)化對風(fēng)景名勝資源的保護(hù)和管理力度。國家確定設(shè)立風(fēng)景名勝區(qū)，目的就是要對風(fēng)景名勝資源實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理和統(tǒng)一保護(hù)，要把風(fēng)景名勝區(qū)的資源作為一個(gè)整體來管理，不要人為地進(jìn)行分割。但有的國家級風(fēng)景名勝區(qū)，尤其是在核心景區(qū)的幾公里或幾十公里范圍內(nèi)，就有7~8個(gè)執(zhí)法隊(duì)伍同時(shí)在執(zhí)法，如公安、城建、環(huán)保、文化、林業(yè)、水利等。這樣重疊設(shè)置執(zhí)法隊(duì)伍，既浪費(fèi)人力、物力、財(cái)力，又影響了執(zhí)法的效果和效率。

　　國家風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)的執(zhí)法任務(wù)是非常重要的，他關(guān)系到風(fēng)景區(qū)規(guī)劃的實(shí)施、資源的保護(hù)和監(jiān)督、生態(tài)環(huán)境的管理等多方面的內(nèi)容。為強(qiáng)化管理，應(yīng)當(dāng)建立統(tǒng)一執(zhí)法隊(duì)伍，明確職能、任務(wù)和責(zé)任。對各行業(yè)的執(zhí)法任務(wù)進(jìn)行明確的分工和調(diào)配，只有這樣，才能保證風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃的實(shí)施準(zhǔn)確性和資源保護(hù)的效果。

　　6．加大風(fēng)景名勝資源的科學(xué)研究，提高景區(qū)所在地主要領(lǐng)導(dǎo)和管理人員的認(rèn)識和能力。

　　由于我國的風(fēng)景名勝區(qū)是改革開放以后才逐步發(fā)展起來的，以前既沒有機(jī)構(gòu)，也沒有這方面的人才，更沒有這方面的管理經(jīng)驗(yàn)。再加上風(fēng)景名勝區(qū)的管理干部調(diào)動比較頻繁，從事風(fēng)景名勝資源管理和保護(hù)的專業(yè)干部、技術(shù)人員嚴(yán)重匱乏，一線干部隊(duì)伍的學(xué)識水平和專業(yè)素質(zhì)不適應(yīng)風(fēng)景名勝區(qū)事業(yè)發(fā)展的需要。許多風(fēng)景名勝區(qū)所在地政府的領(lǐng)導(dǎo)同志，對風(fēng)景名勝區(qū)和風(fēng)景名勝資源的性質(zhì)、地位、作用和價(jià)值取向研究不夠、認(rèn)識不足，尤其是對風(fēng)景名勝區(qū)的人文資源和自然生態(tài)環(huán)境的保護(hù)觀念淡薄，用管理經(jīng)濟(jì)或管理旅游的方式來管理風(fēng)景名勝資源，在資源管理的指導(dǎo)思想上存在誤區(qū)。

　　為提高對風(fēng)景名勝資源的管理能力和水平問題，應(yīng)當(dāng)抓好以下幾項(xiàng)工作。一是要把風(fēng)景名勝區(qū)所在地政府的主要領(lǐng)導(dǎo)干部作為培訓(xùn)重點(diǎn)，以此來增強(qiáng)地方主要領(lǐng)導(dǎo)和決策部門對風(fēng)景名勝資源的認(rèn)識和保護(hù)意識。要充分發(fā)揮我部市長班和市長協(xié)會在這方面的優(yōu)勢和作用。二是要建立風(fēng)景名勝資源保護(hù)研究體系，充分調(diào)動、整合涉及風(fēng)景科學(xué)多方面的科技人力資源，加強(qiáng)與科研部門和大專院校科研人員的廣泛合作，更好地服務(wù)于風(fēng)景資源的管理和保護(hù)工作。三是要建立對風(fēng)景名勝區(qū)一線管理干部長期培訓(xùn)制度，提高這些干部的專業(yè)技術(shù)、管理水平和執(zhí)行法律法規(guī)能力。

　　我國的風(fēng)景名勝資源是世界上最多的、最好的，如何將這些寶貴的資源開發(fā)、利用和保護(hù)好，為當(dāng)代人們造福，為子孫后代留下寶貴的遺產(chǎn)，是我們各級政府的責(zé)任。我們要使風(fēng)景名勝資源不僅能產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，更要服務(wù)于大眾，使其產(chǎn)生長期的社會效益。　　建設(shè)部政策研究中心

編輯：jojo | 閱讀：次

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