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地方區域發展規劃不能忽略環境保護
隨著近期一系列區域發展戰略規劃的制定，我國已經步入了一個新的區域經濟發展階段。但是整體來看，各區域發展規劃之間還缺乏更高層次的統籌和引導，區域發展和環境保護仍然沒有完全形成高度融合、互相促進的良好局面。本版今日刊登理論文章，就新格局下如何統籌區域發展與環境保護等問題做詳細闡述，以饗讀者。 改革開放以來，我國政府在正確認識基本國情的基礎上，陸續做出了多項區域經濟協調發展的重大決策和部署，初步形成了區域經濟協調發展的大格局。近期，隨著《珠江三角洲地區改革發展規劃》、《江蘇沿海地區發展規劃》等10多個區域發展戰略規劃的制定，我國已經全面啟動了新一輪區域經濟發展戰略部署。 雖然本輪區域發展規劃較以往更加注重區域協調發展、經濟發展方式轉變和生態環境保護，但從國家整體角度來看，目前還存在區域發展規劃布局層次較多，各區域發展規劃的戰略定位和指導路線較為模糊，各區域發展規劃之間缺乏更高層次的統籌和引導、缺乏與其他規劃的實質性銜接與合作等問題，極易產生不同區域經濟發展的同構性和資源配置的重復性等問題。目前，有些區域的經濟發展總體思路尚未真正擺脫傳統模式，還存在著“等、靠、要”的思想，有些地區不顧環境資源承載能力，“鋪攤子、上項目、要政策”的問題還比較突出。因此，在新的格局下如何統籌考慮區域發展與環境保護的關系，實現區域經濟發展與環境保護之間的協調共贏，是推進新一輪全國區域經濟發展戰略規劃需要認真審度的問題。 環境保護在新一輪區域發展中的地位和作用 ■閱讀提示 以環境保護優化區域發展布局和區域經濟結構，以環境保護機制體制創新推進區域協調發展，充分發揮環境保護在區域發展中作為“主力軍”、“調節閥”、“突擊隊”和“先行者”的作用。 在新一輪的區域經濟發展格局下，應牢固樹立以環境保護優化經濟發展的理念，把改善環境質量、維護生態環境安全放在經濟社會發展的優先位置。以環境保護優化區域發展布局，科學進行區域主體功能區規劃和環境功能區規劃，構建區域環境管理空間新格局；以環境保護優化區域經濟結構，加大節能減排力度，提高環境準入門檻，加大環境綜合整治力度，大力發展循環經濟、綠色經濟和低碳經濟，努力推進產業結構、發展方式的轉變；以環境保護機制體制創新推進區域協調發展，深化區域環境管理機制體制改革，加強區域環境監管能力建設，創新區域環境經濟政策，積極探索區域環境保護一體化的合作新模式，探索出一條“代價小、效益好、排放低、可持續”的區域環境保護新路子。 環境保護在新一輪區域發展中的戰略定位主要有以下幾個方面: 一是充分發揮環境保護在區域發展中的“主力軍”作用。一方面，在區域城市規劃、資源開發、經濟結構調整等重大決策過程中，應充分考慮生態環境的承載能力，充分評估經濟活動對生態環境產生的影響；另一方面，打造良好的生態環境，有利于區域在對外招商和合作交流中樹立良好的形象，為區域發展爭取有利機遇。 二是充分發揮環境保護在區域發展中的“調節閥”作用。要充分發揮環境功能區劃、環境影響評價、污染物總量控制和行業準入等政策制度在區域經濟發展中的“調節閥”作用，通過提高環境準入門檻、嚴格環評審批、強化環境監管等措施，嚴格控制“兩高一資”、產能過剩、重復建設行業的項目準入。建立領導干部環境保護激勵和問責機制，把環保績效作為干部考核任用的重要依據。 三是充分發揮環境保護在區域發展中的“突擊隊”作用。在新的區域發展格局下，要進一步加大淘汰落后產能和經濟結構調整的力度，大力推進清潔生產，把發展循環經濟和低碳經濟作為推動節能減排工作的重要手段之一；著力推進工程減排，加強污水處理設施和脫硫設施建設；最終形成以政府為主導、企業為主體、全社會共同推進的節能減排工作格局。 四是充分發揮環境保護在區域發展中的“先行者”作用。一方面要優先解決人民群眾和社會最根本、最迫切的環境問題，切實保障人民群眾的飲用水安全，提高人民群眾的生活質量，增進人民福祉；另一方面要繼續深入開展環境執法專項行動，加強環境應急體系建設，提高突發環境事件的應急處置能力，加大環境監測、環境信息公開力度，做好信訪案件處理、行政復議和政務公開工作，切實解決群眾反映強烈的環境問題，維護人民群眾的環境權益。 正確處理“好”與“快”的關系，加大產業環境調控力度 ■閱讀提示 充分發揮環境影響評價對區域產業發展的調控作用，通過技術改造、區域環境規劃和戰略環評等手段積極推動產業結構調整，進一步推動流域性、區域性、行業性節能減排，大力發展新型能源。 在新的區域快速發展形勢下，要牢固樹立以環境保護優化經濟發展的理念，正確處理“好”與“快”的關系，要“好”字當頭，加大產業環境調控力度，積極推動產業結構調整，大力發展循環經濟、綠色經濟和低碳經濟，合理配置環境資源，促進經濟、社會與環境的協調發展。 充分發揮環境影響評價對區域產業發展的調控作用。不但要堅持實施具體項目環評，更要努力推進區域、產業的規劃環評工作。通過對區域內的環境資源承載能力進行分析，從區域全局出發，對區域內各類產業結構、產業空間布局、重大開發項目以及資源配置等提出更為合理的戰略安排，科學設定整個區域的環境容量，限定區域內的排污總量，避免產業結構落后、產能過剩和重復建設等引發新的區域性環境問題。 用高新技術和清潔生產技術改造提升傳統產業。加大淘汰落后產能力度，建立退出企業的補償機制，促進區域產業布局的優化調整。區域內各地方應因地制宜，積極發揮生態環境優勢，培育發展綠色生態特色產業，大力發展現代服務業，促進服務業與工業協調發展；大力發展循環經濟，促進節能環保產業發展，積極開發新能源和可再生能源，不斷向低碳經濟邁進。 以區域環境規劃和戰略環評為重要手段，加大對中西部承接東部產業轉移的調控力度。嚴把產業準入關，避免低水平簡單復制，對承接項目的備案或核準嚴格執行有關能耗、物耗、水耗、環保、土地等標準，做好水資源論證、節能評估審查、職業病危害評價等工作。加強承接產業轉移中的環境監測、監察和調控工作。 進一步加大節能減排力度，通過實施一系列節能減排工程和配套政策，進一步推動流域性、區域性、行業性節能減排，提高能源利用效率，大力發展新型能源。大力推進流域水污染、城市大氣污染、固廢污染以及重金屬污染、噪聲污染、核輻射污染等突出環境問題的綜合防治，利用各區域經濟社會一體化進程的契機，加快推進環境保護一體化進程。 針對各區域的水環境污染狀況，應統籌考慮區域內的重點流域、飲用水水源地和近岸海域水體質量的監測和控制，實施COD、氨氮總量控制，深化并繼續推進主要水污染物減排，加強治污設施的運行管理，提升水污染防治水平。繼續深入推進重點流域水污染防治工作，探索流域的跨區域合作治理模式，加強上下游水污染防治一體化，加快建立健全上下游生態補償機制，平衡跨區域水污染防治的各方利益。 針對各區域的大氣污染狀況，應以改善大氣環境質量和保護群眾身體健康為切入點，以主要污染物總量控制為手段，以城市、區域大氣污染防治和重點行業污染控制為重點，推進多污染物綜合控制。全面加強對SO2、氮氧化物、顆粒物排放的控制，加強節能、提高能效，調整能源結構，充分利用協同效應，控制溫室氣體排放。建立科學的空氣質量評價標準體系，盡快進行細顆粒物和灰霾天氣的檢測評價試點工作。針對長三角、珠三角以及京津冀等城市經濟圈，建立完善空氣質量檢測網絡體系，實現區域大氣污染聯防聯控。針對都市帶區域內汽車尾氣污染問題日益突出的情況，應加大電動汽車、清潔能源汽車的研發生產政策傾斜和投資力度。 加大區域環境管理機制體制和政策創新力度 ■閱讀提示 深化區域環境管理機構改革，建立完善環境與發展綜合決策機制、科學的環境績效考核和目標責任制以及有效的監督機制，加快區域層面的環境監測、執法監察、應急預警的現代化、標準化和一體化建設進程。 深化區域環境管理機制體制改革。在區域環境管理機構方面，應深化區域環境管理機構改革，健全區域環境管理機構設置，成立跨部門、跨區域的環境管理協調機構，加強部門間、區域間環境問題的協調管理工作。在區域環境管理機制方面，應建立完善環境與發展綜合決策機制、科學的環境績效考核和目標責任制以及有效的監督機制，建立各部門之間重大事項決策相互通報和協調機制，完善環境監測數據信息共享機制，構建環境保護多元化投融資體系和投入機制，探索建立政府—公眾—市場各負其責的環境監管機制。在區域環境監管能力方面，要加快區域層面的環境監測、執法監察、應急預警的現代化、標準化和一體化建設進程。建設覆蓋全區域各級環保行政部門的綜合管理平臺，實現各級環保部門的協同執法和管理。不斷完善環境保護的公眾參與機制，及時公布區域環境質量監測信息和企業排污狀況信息，實現環境管理決策的公眾監督與參與。 努力探索新的區域環境保護合作機制。在區域經濟一體化發展過程中，應打破行政界限，加強區域環保合作，實施區域環境保護一體化。充分發揮綜合決策委員會、聯席會議、城市聯盟、產業聯盟、民間組織等協調機構的作用，建立完善區域環境合作、協調以及信息共享機制，加強城市間、區域間的合作以及區域與外部更大范圍的合作。建立健全區域、流域環保聯防聯控管理模式，加強對跨區域、跨流域環境污染的協調處理能力，統一協調重大建設項目和規劃的環境影響評價，統一規劃區域內重大環境基礎設施建設，統一信息共享和應急響應，統一污染聯合治理，防止產業污染轉移。 積極創新試點區域環境經濟政策。新區域經濟發展格局下，各區域應大膽創新，先行先試，積極探索運用市場機制和價格、稅收、財政、信貸、收費、保險等經濟手段加強環境保護。研究建立有利于環境保護的綠色保險、綠色信貸、綠色貿易等環境經濟政策，開展污染責任保險試點，建立環境損害賠償機制。加快推進“以獎促治、以獎代補、以補促提”等環境經濟政策實施。要支持和鼓勵有條件的地區先行開展排污權有償使用和交易試點工作，探索符合本區域實際的排污權交易相關管理制度和技術規定。要創新環境保護資金運用機制，鼓勵與環境效益掛鉤的資金補助方式，建立和完善各類資源有償使用制度和各種生態補償制度。要加快推進資源性產品價格體系改革，建立能夠反映資源稀缺程度和環境成本等全成本的價格機制。在新一輪區域經濟規劃發展中，需要因地制宜，深入分析我國“四大板塊”的經濟與環境發展形勢，剖析資源環境問題產生的深層次原因。以社會經濟為基礎，以環境容量和生態功能區劃為重要依據，研究提出統籌其經濟發展與環境保護的戰略和政策建議。 東部地區要更加注重節約利用土地、水等資源，提高資源利用效率，遏制耕地過度消耗和環境污染加劇的趨勢。從側重解決突出環境問題、排污總量削減向總量約束與質量引導并重、經濟發展與改善人居環境并重上轉變，從側重工業污染防治向工業、農業以及生活面源污染防治并重上轉變。在注重治理COD、SO2、總磷、總氮等傳統污染物的同時，加強細顆粒物、重金屬、VOCs、電子垃圾、電磁電離輻射以及噪聲等污染的治理。加大對區域內重點流域和城鎮內河道的綜合和深度治理力度，切實改善流域水質，保證飲用水水源地安全。積極利用東部沿海地區的技術優勢，以3S(GIS、GPS、RS)技術、互聯網以及最新的物聯網技術為技術支撐，構建東部沿海“長三角”、“珠三角”、“京津冀”三大經濟圈的區域環保一體化網絡，實現對區域內的流域、大氣等污染動態的協同監測和聯防聯控。 中部地區要注重加強大江大河及其主要支流源頭區、重點水源涵養區、水土流失嚴重區、自然保護區和調水工程水源地等生態敏感脆弱區的生態建設與保護。加強鄱陽湖、洞庭湖等重點濕地的生態恢復與保護。進一步加大環境污染防治力度，完善環境基礎設施及其配套設施并保障穩定運行，嚴格控制入河污染物的排放總量。加大重點城市大氣污染防治力度，研究制訂長株潭、武漢、河南中原城市圈地區大氣污染聯合防治方案。加速山西、河南等省的煤炭、焦化、冶金、電力、化工、建材等重污染型產業的結構轉型，推進傳統高耗能產業循環化。充分利用國家中部崛起戰略的機遇，推進綠色能源與低碳經濟發展，探索資源型地區可持續發展的路子。針對中部地區農業大省的特點，加大農村面源污染防治力度，切實改善農村環境。 西部地區要加大對生態環境的保護力度，穩步推進退耕還林、退牧還草、天然林保護、水土流失治理、三江源生態保護等重大工程建設，高度重視西南地區石漠化地區、甘南黃河水源補給區、青海湖周邊地區等重點區域的生態保護和治理。繼續加強三峽庫區、滇池等地的水環境污染治理，提高西部地區的資源環境承載能力，切實保護西部地區這塊生態安全屏障。加強環境政策創新，加大對邊疆少數民族地區環境保護資金、項目、政策等的扶持力度，努力推進環境公共服務均等化。加快實施生態補償政策，逐步提高國家級公益林生態效益補償標準，增加對上游地區重點生態功能區的均衡性轉移支付。積極推進益貧型環境保護政策，在政策傾斜的同時，發展生態旅游與特色種植業，切實改善西部邊疆少數民族地區生活水平。 東北地區則要提高環境準入門檻，調整產業結構。完善環境基礎設施，加大力度推進松花江、遼河、鴨綠江等流域和界河的水污染治理。積極發展循環經濟，以能源、原材料、裝備制造業和農產品加工業等為重點，在企業園區、行政區域等層面開展循環經濟試點。加大對水、礦產等重點資源開發的環境評價和環境監管工作力度，積極推進資源開發補償機制和資源產權交易制度的建立。加大對資源枯竭型城市歷史遺留礦山地質環境治理的支持力度，實現資源型城市經濟社會的全面協調可持續發展。
編輯：符煜 |
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